包景嶺：環(huán)境違法須用重典

包景嶺：

環(huán)境違法須用重典

本報記者王爾德北京報道

《大氣污染防治法》（下稱《大氣法》）正在進行第三次修訂?！洞髿夥ā分朴営?987年，曾分別于1995年和2000年進行過兩次修訂。新一輪的修訂工作早于2006年就已啟動，但進展緩慢。

“面臨嚴(yán)峻的大氣污染形勢和艱巨的污染防治任務(wù)，重新修訂《大氣法》已經(jīng)迫在眉睫。”全國人大代表、天津環(huán)保局總工包景嶺說。

據(jù)包景嶺介紹，目前我國部分省市已經(jīng)將地方大氣污染防治條例列入立法計劃，北京和陜西兩省市已經(jīng)通過地方人大審議并實施。上海已向社會廣泛征求意見，天津也已完成送審稿。地方實踐為《大氣法》修訂提供了豐富的經(jīng)驗借鑒。

《大氣法》四大軟肋

《21世紀(jì)》：面臨新形勢，已實施近15年的《大氣法》已難以適應(yīng)區(qū)域性、復(fù)合性大氣污染防治的需求。你認(rèn)為現(xiàn)行《大氣法》主要存在哪些問題？

包景嶺：首先是大氣污染防治職責(zé)設(shè)定不明，協(xié)同協(xié)作機制缺乏可操作性。生產(chǎn)方式粗放、生活方式欠文明、大氣污染物排放負(fù)荷嚴(yán)重超量，是大范圍、長時間的霧霾天氣的根本原因。大氣污染防治，必須優(yōu)化生產(chǎn)方式，改變生活方式，改善生態(tài)環(huán)境，這就需要涉及環(huán)保、能源、工業(yè)、交通、建設(shè)、國土、規(guī)劃、林業(yè)等等多部門的協(xié)同和聯(lián)動?，F(xiàn)行《大氣法》對大氣污染防治責(zé)任，尤其是部門職責(zé)設(shè)定不明確，對于部門協(xié)作管理方面的規(guī)定也相對原則化，缺乏具體、可操作的機制設(shè)計。

其次，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、總量控制、預(yù)警應(yīng)急等制度亟須法律依據(jù)。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制是針對大氣污染流動性、區(qū)域性以及復(fù)合性特征的有效措施，現(xiàn)行《大氣法》在此方面尚存空白，各城市大氣污染治理“各自為戰(zhàn)”，難以從根本上解決問題。在總量控制方面，現(xiàn)行的二氧化硫和氮氧化物總量控制已不能滿足治理霧霾的需要。面對嚴(yán)重大氣污染事件，預(yù)警應(yīng)急方面也存在法律和制度上的空白。

第三，違法成本低，守法成本高，法律責(zé)任缺乏威懾力度?，F(xiàn)行《大氣法》對各類違法行為的處罰力度不大，對于違法行為的處罰和大氣污染事故造成的危害補償額度均較低且執(zhí)法周期長。在處罰方面偏重行政處罰，一定程度上對于民事及刑事部分較為忽視，難以起到遏制環(huán)境違法的效果。此外，環(huán)保執(zhí)法權(quán)威尚未有效確立，執(zhí)法難的問題也較為嚴(yán)重，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象依然存在。

同時，缺乏經(jīng)濟激勵機制，企業(yè)治污積極性不高。經(jīng)濟政策在大氣污染防治中發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)行《大氣法》中缺乏明確的激勵機制，對企業(yè)開展污染防治以及污染防治技術(shù)的創(chuàng)新和推廣的激勵作用不強。

《21世紀(jì)》：是否應(yīng)將區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、總量控制、預(yù)警應(yīng)急等相關(guān)機制從法律上、制度上固定下來？

包景嶺：在大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制方面，應(yīng)將京津冀、長三角、珠三角等國家大氣污染防治重點區(qū)域劃定為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出大氣環(huán)境問題，加強區(qū)域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，開展區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查。

其次，進一步完善主要大氣污染物總量控制制度，在二氧化硫和氮氧化物的基礎(chǔ)上，將細(xì)顆粒物、揮發(fā)性有機物等污染物納入總量控制范圍，明確總量控制的責(zé)任、污染物排放總量的獲得方式、對超總量排放的建設(shè)項目或區(qū)域的懲罰措施等。強化總量減排的倒逼傳導(dǎo)機制，在實現(xiàn)污染物排放量降低的同時，促進污染源頭治理、全過程控制和環(huán)境質(zhì)量的改善。

同時，增加重污染天氣預(yù)警及大氣突發(fā)污染事故的應(yīng)急和處理制度，建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系，明確應(yīng)急預(yù)案制定和管理的責(zé)任主體及其職責(zé)、預(yù)警預(yù)報信息發(fā)布及響應(yīng)程序、應(yīng)急處置及保障措施等內(nèi)容，確定重污染天氣下企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)、機動車和揚塵管控、中小學(xué)校停課以及可行的氣象干預(yù)等應(yīng)對措施。

大幅提高違法成本

《21世紀(jì)》：《大氣法》如何解決“違法成本低、守法成本高”的問題？

包景嶺：建議大幅提高違法企業(yè)的處罰額度，適當(dāng)簡化執(zhí)法程序，縮短處罰的周期。借鑒2008年修訂后《水污染防治法》的體例，針對責(zé)令限期整改，逾期未改或整改未完成的環(huán)境違法行為，按照罰款上限，實施“按日累計罰款”原則，由依法作出處罰決定的行政機關(guān)按照相應(yīng)處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

“按日計罰”制度是國家層面上相對流行的做法，是對主觀惡性強、持續(xù)時間長的超標(biāo)排污等環(huán)境違法行為的有效懲罰措施。各地在環(huán)境保護、大氣污染防治等地方法規(guī)的修制訂過程中也紛紛將“按日計罰”寫入草案中。

此外，《大氣法》也應(yīng)與“兩高”司法解釋進行銜接，強化負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，實行“雙罰制”。即除對違法企業(yè)或單位進行處罰外，對單位主要負(fù)責(zé)人和有關(guān)責(zé)任人給予相應(yīng)的刑事處罰和經(jīng)濟處罰。對國有企業(yè)、機關(guān)及事業(yè)單位等違法單位的負(fù)責(zé)人，還要追究其行政責(zé)任。

《21世紀(jì)》：過去我們比較習(xí)慣用行政手段治污，應(yīng)該如何發(fā)揮多元治污手段的作用？

包景嶺：應(yīng)該發(fā)揮經(jīng)濟政策的激勵作用，進一步完善排污收費制度，實施梯級收費制度，促進企業(yè)采取先進的生產(chǎn)工藝和污染防治技術(shù)，淘汰技術(shù)落后產(chǎn)能，提高企業(yè)深度污染治理的積極性。例如，明確差別化排污收費政策，對于不達標(biāo)的排污企業(yè)按照收費標(biāo)準(zhǔn)加倍征收，達標(biāo)排放但排放濃度高于標(biāo)準(zhǔn)90%的企業(yè)正常征收，排放濃度低于排放標(biāo)準(zhǔn)90%的企業(yè)，按比例給予不同的優(yōu)惠。此外，還可將多余的減排量進行“交易”，以補充超出的運轉(zhuǎn)費用等。

同時，還應(yīng)明確促進環(huán)?？萍己铜h(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟制度，鼓勵和支持大氣污染防治基礎(chǔ)科學(xué)和應(yīng)用技術(shù)的研究，鼓勵先進適用的大氣污染防治技術(shù)的推廣和應(yīng)用，引導(dǎo)市場投資向環(huán)保產(chǎn)業(yè)傾斜，推動綠色信貸的發(fā)展等。