環(huán)境問(wèn)題成國(guó)人心患 多項(xiàng)環(huán)保法律醞釀修訂

生態(tài)文明建設(shè)，存在于我們每個(gè)人的呼吸之間，存在于每餐飯的粒米之中。黨的十八大報(bào)告首次以單篇論述生態(tài)文明，把“美麗中國(guó)”作為未來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，正是因?yàn)檫@是關(guān)乎每個(gè)人及子孫后代生活生存的大事。一年一度的“兩會(huì)”再次召開(kāi)，這期間有望對(duì)相關(guān)法律體系進(jìn)行完善，并作出相關(guān)規(guī)劃——人們的“心肺之患”，能否由此解除？

專訪全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室副主任王鳳春：

將生態(tài)文明建設(shè)理念納入諸多法律領(lǐng)域

十八大報(bào)告首提“五位一體”總體布局思路，將生態(tài)文明建設(shè)提到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)同等的戰(zhàn)略高度。

然而，生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)前正面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)。近年來(lái)，不但人們談霾色變，水質(zhì)污染、土壤重金屬污染等問(wèn)題也頻見(jiàn)報(bào)端。我國(guó)在環(huán)保領(lǐng)域現(xiàn)有的環(huán)保法律體系似已難以有效解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)中遭遇的復(fù)雜問(wèn)題?，F(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律體系存在哪些不足？如何構(gòu)建完善的生態(tài)文明建設(shè)的法律保障？對(duì)此，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室副主任王鳳春向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）作了詳盡的解答。

研究法律體系的“生態(tài)化”

NBD：近年來(lái)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出，當(dāng)前的資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度體系是否存在一些不足？

王鳳春：這不可否認(rèn)?？傮w來(lái)看，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：缺乏資源與環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策的制度安排，規(guī)劃、財(cái)稅、投資政策有反向激勵(lì)問(wèn)題；資源與環(huán)境領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)制度不健全，全民所有權(quán)虛化，合法使用權(quán)人權(quán)益缺乏完整的法律保障；資源與環(huán)境管理法律體系呈現(xiàn)較為突出的部門(mén)化和碎片化特點(diǎn)，交叉重疊嚴(yán)重。

同時(shí)，在資源與環(huán)境管理過(guò)程中，行政管制的手段和措施應(yīng)用多，市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理的手段和措施應(yīng)用少；還有就是缺乏政府部門(mén)之間、地區(qū)之間以及各級(jí)政府之間相互協(xié)調(diào)的制度和程序安排。

NBD：生態(tài)文明建設(shè)涉及的領(lǐng)域眾多，其立法方面是否也涉及其他法律？

王鳳春：去年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在生態(tài)文明建設(shè)的立法方面提出了一系列需要深入研究的課題和任務(wù)。其涉及范圍大大超出了現(xiàn)行資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的范圍，涉及多個(gè)相關(guān)法律領(lǐng)域。

因此，當(dāng)前需要從生產(chǎn)和消費(fèi)全過(guò)程防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和危害的總體思路著手，研究探索法律體系的“生態(tài)化”，即把生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的理念、原則和規(guī)范納入《憲法》、民法、商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等諸多法律領(lǐng)域中。

NBD:該如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和法律體系的“生態(tài)化”？

王鳳春：首先，需要深入研究和論證修改《憲法》有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，增加有關(guān)建設(shè)生態(tài)文明和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。

其次，需要根據(jù)完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的要求，深入研究和論證修改《民法通則》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律的規(guī)定；同時(shí)需要根據(jù)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害刑事責(zé)任追究的要求，深入研究和論證修改《刑法》，修改完善相關(guān)的司法解釋。

再次，需要根據(jù)建立和完善資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度的要求，研究和論證修改財(cái)政、稅收和價(jià)格管理方面的相關(guān)法律。

此外，還需要根據(jù)建立國(guó)土空間規(guī)劃和實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃等方面的要求，研究和論證制定《國(guó)土規(guī)劃法》以及修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。

最后，需要根據(jù)嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究，加強(qiáng)公眾監(jiān)督等要求，修改完善各項(xiàng)訴訟法律的規(guī)定。

NBD:落實(shí)到具體法律的制定和修改上，將會(huì)有哪些變化？

王鳳春：在自然資源和生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，研究修改《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《海域使用管理法》等法律；在環(huán)境保護(hù)和污染防治領(lǐng)域，加快修訂《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，研究制定土壤污染防治、有毒有害化學(xué)物質(zhì)管理、環(huán)境損害賠償?shù)确矫娴姆伞?/p>

同時(shí)，研究制定和完善促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的專項(xiàng)法律。

相關(guān)法律修訂已有眉目

NBD:根據(jù)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《土壤污染防治法》等均被列入第一類立法項(xiàng)目，這些立法工作進(jìn)展如何?

王鳳春：《環(huán)境保護(hù)法》的修改，目前修改草案已在全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了三審，現(xiàn)有草案已對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》作出了比較全面的修改，進(jìn)一步明確了政府、企業(yè)和公眾的環(huán)境權(quán)利與義務(wù)，增補(bǔ)了有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)，區(qū)域、流域污染聯(lián)合防治，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，區(qū)域、流域限期達(dá)標(biāo)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，污染物排放總量控制，排污許可證，環(huán)境保護(hù)強(qiáng)制措施，按日連續(xù)處罰等一系列重要制度。

《大氣污染防治法》方面，目前環(huán)保部正在結(jié)合《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，抓緊進(jìn)行修改草案的起草工作，其基本思路包括進(jìn)一步理順管理體制，建立嚴(yán)格的考評(píng)制度，強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督管理職能；把大氣污染防治和大氣質(zhì)量保護(hù)相結(jié)合，推進(jìn)大氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)；把區(qū)域污染控制和行業(yè)污染控制相結(jié)合；進(jìn)一步完善大氣污染防治的基本法律制度等。

在《水污染防治法》方面，目前國(guó)務(wù)院正在研究制定《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，環(huán)境保護(hù)部及有關(guān)部門(mén)正以有效保護(hù)水體水質(zhì)、優(yōu)先保護(hù)飲用水水源為重點(diǎn)，開(kāi)展《水污染防治法》修改的研究論證。

在《土壤污染防治法》立法方面，目前我國(guó)土壤污染防治立法基本上處于空白狀態(tài)，只在有關(guān)環(huán)境保護(hù)與污染防治、土地管理、農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品等法律中有一些零散的原則性規(guī)定，需要通過(guò)立法，明確政府、企業(yè)和公眾的權(quán)利和義務(wù)，確立有效的監(jiān)督管理體制機(jī)制，明確各有關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工；建立有效保護(hù)和改善土壤質(zhì)量，防控土壤污染健康與環(huán)境損害，修復(fù)污染土地的法律制度與管理措施，以及配套的財(cái)稅、金融等方面的措施。

專訪國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部室主任周宏春：

土壤污染問(wèn)題突出治理需要先摸清家底

近年來(lái)發(fā)生的一系列血鉛、毒大米事件，讓人們不得不在心里高度“戒備”。民以食為天，而土壤污染正不斷從人們口中“奪食”。

然而，經(jīng)過(guò)6年時(shí)間，花費(fèi)10億元的全國(guó)首次土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果遲遲未能公布。我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀如何，怎樣才能有效治理？帶著這些問(wèn)題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）采訪了在該領(lǐng)域深入研究多年的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部室主任周宏春。

場(chǎng)地污染類型復(fù)雜問(wèn)題突出

NBD：能否介紹一下我國(guó)土壤污染的現(xiàn)狀？

周宏春：首先做一個(gè)污染場(chǎng)地的名詞解釋，污染場(chǎng)地指人類活動(dòng)排放的物質(zhì)超過(guò)一定濃度，污染了土壤或地下水，并對(duì)人群健康造成或可能造成危害的場(chǎng)地。治理污染場(chǎng)地成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一個(gè)熱門(mén)話題。

我國(guó)污染場(chǎng)地類型復(fù)雜、數(shù)量較多，場(chǎng)地污染主要有以下類型：一是重金屬污染，主要來(lái)自鋼鐵冶煉企業(yè)、尾礦以及化工行業(yè)固體廢棄物的堆存場(chǎng)，代表性的污染物包括砷、鉛、鎘、鉻等。

從規(guī)模角度看，2013年7月，廣東公開(kāi)了廣東局部地區(qū)土壤污染數(shù)據(jù)，反映的污染程度令人震驚：珠江三角洲地區(qū)28%的土壤重金屬超標(biāo)，佛山南海、江門(mén)新會(huì)、廣州白云污染較重，約超標(biāo)50%。

二是持久性有機(jī)物(POPs)污染。我國(guó)曾生產(chǎn)和廣泛使用過(guò)的殺蟲(chóng)劑類POPs，盡管有些農(nóng)藥禁用多年，但土壤中仍有殘留。還有其他POPs污染場(chǎng)地，如含多氯聯(lián)苯(PCBs)的電力設(shè)備封存和拆解場(chǎng)地等。

三是以有機(jī)污染為主的石油、化工、焦化等污染。污染場(chǎng)地主要出現(xiàn)在石油開(kāi)采、油品加工和儲(chǔ)存的場(chǎng)所。一些城市的加油站附近也已出現(xiàn)此類污染場(chǎng)地。

四是農(nóng)業(yè)污染源污染。國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)表明，全國(guó)耕種土地面積的10%以上受到重金屬污染；3億畝耕地受到重金屬污染的威脅，占全國(guó)農(nóng)田的1/6。環(huán)保部的資料顯示，對(duì)30萬(wàn)公頃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土壤抽樣監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，3.6萬(wàn)公頃土壤重金屬超標(biāo)。由于污染的滯后性加上污染物監(jiān)測(cè)的困難，此類場(chǎng)地污染問(wèn)題過(guò)去極少受到關(guān)注。

重金屬污染治理存在較大困難

NBD:據(jù)了解，重金屬污染場(chǎng)地在治理中存在較大困難，主要表現(xiàn)在哪些方面？

周宏春：我國(guó)重金屬污染場(chǎng)地治理中存在的問(wèn)題較多，首先是家底不清。污染場(chǎng)地一般呈點(diǎn)狀分布，當(dāng)前，我國(guó)只有少數(shù)城市對(duì)已搬或擬搬企業(yè)場(chǎng)地的污染狀況進(jìn)行了調(diào)查；絕大多數(shù)城市對(duì)污染場(chǎng)地范圍、污染程度和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等尚缺乏了解。

其次是責(zé)任認(rèn)定困難。工業(yè)企業(yè)搬遷后留下的場(chǎng)地未經(jīng)治理修復(fù)或僅經(jīng)簡(jiǎn)單處理就加以利用的現(xiàn)象較為普遍。由于企業(yè)產(chǎn)權(quán)以及場(chǎng)地使用人發(fā)生了大變化，確定歷史污染者和未來(lái)開(kāi)發(fā)商的責(zé)任較為困難。

還有就是修復(fù)資金和技術(shù)缺乏，政策法規(guī)不完善，執(zhí)法不力，處罰過(guò)輕。此外，沒(méi)有制度和機(jī)構(gòu)改革，難以改變監(jiān)管不力的局面。如云南污染陽(yáng)宗海湖的企業(yè)2001年后被地方環(huán)保部門(mén)罰款16次，但并沒(méi)有避免災(zāi)難性的后果。

場(chǎng)地污染治理需要摸清家底

NBD：場(chǎng)地污染問(wèn)題突出，其修復(fù)、治理過(guò)程又較為復(fù)雜，您能否結(jié)合國(guó)際上的一些經(jīng)驗(yàn)，談?wù)剬?duì)污染場(chǎng)地治理的一些看法呢？

周宏春：早期工業(yè)化國(guó)家，在工業(yè)化過(guò)程中或多或少地出現(xiàn)過(guò)污染場(chǎng)地問(wèn)題，在污染土地修復(fù)治理方面的經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)參考借鑒，包括加強(qiáng)法制建設(shè)、加強(qiáng)管理、建立監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系、加大資金投入力度、公眾參與環(huán)境維權(quán)等。

針對(duì)我國(guó)污染場(chǎng)地的現(xiàn)狀和環(huán)保的實(shí)際情況，可以從幾個(gè)方面著手加強(qiáng)污染場(chǎng)地的治理工作。

第一步應(yīng)該摸清家底，開(kāi)展污染場(chǎng)地排查工作，從區(qū)域和重點(diǎn)地區(qū)兩個(gè)層面開(kāi)展場(chǎng)地和地下水污染調(diào)查。力爭(zhēng)到2015年底前，完成場(chǎng)地和地下水污染狀況的調(diào)查和評(píng)估工作，基本掌握?qǐng)龅睾偷叵滤廴緺顩r，深入分析地下水污染成因和發(fā)展趨勢(shì)。

其次是切實(shí)執(zhí)行相關(guān)規(guī)劃，包括《全國(guó)地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020）》以及《重金屬污染防治“十二五”規(guī)劃》等。

同時(shí)，還需要完善政策法規(guī)，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任主體，用市場(chǎng)化手段解決資金來(lái)源問(wèn)題；加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)和示范工程建設(shè)，建立相關(guān)技術(shù)研發(fā)的激勵(lì)和創(chuàng)新機(jī)制以及基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范體系；探索商業(yè)模式，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。

此外，還需要加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，形成污染場(chǎng)地修復(fù)治理的合力。由于我國(guó)土地總體利用規(guī)劃與城市規(guī)劃是分開(kāi)的，導(dǎo)致了污染場(chǎng)地修復(fù)和再開(kāi)發(fā)的管理混亂。環(huán)境部門(mén)及其分支機(jī)構(gòu)在城鄉(xiāng)污染土地的預(yù)防和控制方面的職責(zé)并不具體；土地利用規(guī)劃和污染土地管理的關(guān)系尚不十分清晰。因此，迫切需要政府部門(mén)在污染場(chǎng)地調(diào)查、污染場(chǎng)地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制定、土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。

還應(yīng)當(dāng)建立起嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任追究制度，連帶責(zé)任也把向污染企業(yè)提供貸款的銀行、保險(xiǎn)公司乃至投資股東列為處理對(duì)象，無(wú)論污染者如何變身，都能有賬可查。

記者微論

讓環(huán)保風(fēng)暴來(lái)得更猛些

每經(jīng)記者李澤民發(fā)自北京

“霾伏”之下，“心肺之患”怎么消？

這是當(dāng)下公眾的切切叩問(wèn)，當(dāng)藍(lán)天的偶然乍現(xiàn)成為微信朋友圈以及微博中彼此欣喜的生活“作料”時(shí)，才發(fā)現(xiàn)距離清潔的空氣越來(lái)越遠(yuǎn)。

就在一周前，全國(guó)有七分之一被霧霾籠罩，這其中有81萬(wàn)平方公里處在重霾的包裹下，氣象臺(tái)連續(xù)5天發(fā)布霾黃色預(yù)警。

恍惚間，老舍筆下“渾黃的，嗆人的”情景再現(xiàn)。

這種不能呼吸之痛，遠(yuǎn)超過(guò)了單純而簡(jiǎn)單的污染治理范疇，它不是一城一池的事情，也不是自家門(mén)前掃掃雪那么簡(jiǎn)單。

問(wèn)題的出現(xiàn)，早已不是秘密，目前形成的基本共識(shí)是機(jī)動(dòng)車(chē)、燃煤和粉塵等對(duì)PM2.5的貢獻(xiàn)超過(guò)了50%，靜穩(wěn)天氣也是霧霾的幕后推手。

既然找出了制造霧霾的罪魁禍?zhǔn)?，就該窮根究底地進(jìn)行有針對(duì)性的“會(huì)診”?？墒侵挝壑凡⒎且黄雇?。

從環(huán)保部發(fā)布的各類信息可以看出，一方面是企業(yè)環(huán)保意識(shí)的淡薄與漠然，一方面是環(huán)保治理體系的不完善。

這兩個(gè)因素，分析其內(nèi)在邏輯可以看出互為因果的關(guān)系，正是因?yàn)槠剿刂卫淼母∮诒砻婊蛘弑O(jiān)管獨(dú)立性的缺失，企業(yè)才會(huì)有恃無(wú)恐。通常所言的“違法成本太低”的說(shuō)法，說(shuō)到底還是監(jiān)管者手段不夠硬朗。

4天前的那個(gè)深夜，北京市環(huán)保部門(mén)的“零點(diǎn)行動(dòng)”打響，而在此之前，這種執(zhí)法行動(dòng)的消息早已昭告于天下。即便是這樣，還是有多家企業(yè)存在違法排污行為，表現(xiàn)為料堆未采取措施、二氧化硫和氮氧化物超標(biāo)排放等。

揪出了這些造霾的禍?zhǔn)?，就僅僅以10萬(wàn)元以下的罰款予以了之，對(duì)于企業(yè)而言，這些數(shù)字造成的威懾有多大？

如果從根由來(lái)分析，就是環(huán)保監(jiān)管獨(dú)立性的缺失，尤其在地方這一現(xiàn)象更為突出，吃著當(dāng)?shù)卣娘?，去監(jiān)督當(dāng)?shù)卣氖隆?/p>

這種現(xiàn)狀，確實(shí)到了該改改的時(shí)候。

去年“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表王毅告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，可以將水利、環(huán)保、國(guó)土等涉及環(huán)保的職能合并在一起，成立大環(huán)保部。

最新的消息是，這種環(huán)保大部制的研究已經(jīng)在進(jìn)行，此前環(huán)保部與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的局面或許會(huì)改觀，環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法也許能硬起來(lái)。

但也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，僅有垂直管理并不能解決問(wèn)題，還需加強(qiáng)組織、制度、執(zhí)行、政策的上下聯(lián)動(dòng)，不一定要搞一刀切。

無(wú)論如何，心肺之患，該當(dāng)快除。