下放權(quán)力同時(shí)要設(shè)立監(jiān)督體系

今年兩會(huì)是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)——十八屆三中全會(huì)《決定》出臺(tái)后的第一個(gè)兩會(huì)，《決定》方案的具體實(shí)施是舉國(guó)最為關(guān)心的要事，也是兩會(huì)的熱點(diǎn)。

一些攻堅(jiān)性改革，即看得比較準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)可以承受的，硬骨頭的改革，需要在今年進(jìn)一步硬啟動(dòng)。其中，最為重要的是政府改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，政府的自我革命，建立權(quán)力清單制度，清單之外的，一律不得實(shí)施審批。

但放權(quán)后的“事中”與“事后”監(jiān)管，在地方如何解決放權(quán)的“最后一公里”的問題？地方和中央都設(shè)立了深改辦，這個(gè)改革的執(zhí)行機(jī)構(gòu)如何運(yùn)作？制度的建設(shè)問題引人關(guān)注。

自上而下的強(qiáng)力推進(jìn)，正在打破權(quán)力“黑箱”。

在近日召開的國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上，李克強(qiáng)總理指出，對(duì)目前仍保留的審批事項(xiàng)，要公布目錄清單，聽取基層和群眾意見。清單以外，一律不得實(shí)施行政審批，更不得違規(guī)新設(shè)審批事項(xiàng)。

自文化部、財(cái)政部率先公開行政審批事項(xiàng)目錄開始，目前共有54個(gè)國(guó)務(wù)院部門曬出了行政審批權(quán)清單，其中包括20個(gè)國(guó)家部委。本輪行政審批制度與改革前相比，個(gè)別部門的削權(quán)放權(quán)幅度達(dá)1/3。

應(yīng)該說，現(xiàn)實(shí)中，政府與市場(chǎng)的界限仍不清晰。廉政建設(shè)要形成長(zhǎng)效機(jī)制，也必然要管住政府的手。而當(dāng)下的重點(diǎn)是簡(jiǎn)政放權(quán)，這也是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的內(nèi)在要求。

接下來，權(quán)力下放還有哪些空間？權(quán)力下放后如何保證“事中”、“事后”監(jiān)管？下放到地方后，如何解決簡(jiǎn)政放權(quán)“最后一公里”？帶著這些問題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪了清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩。

2012年底，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山在京主持召開座談會(huì)，聽取八位專家學(xué)者對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的意見和建議，程文浩是與會(huì)專家之一，提出了在全國(guó)展開對(duì)公共權(quán)力和資源進(jìn)行普查與公開的建議。

權(quán)力公開是廉政基礎(chǔ)

《21世紀(jì)》：2012年底中央紀(jì)委專家座談會(huì)上，您呼吁盡快在全國(guó)展開對(duì)公共權(quán)力和資源的普查。為什么？

程文浩：我國(guó)政府為了行使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能，擁有大量的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力。僅各級(jí)政府掌握的行政審批權(quán)就有數(shù)千項(xiàng)之多，而且很多權(quán)力其實(shí)是由地方或部門自行制造，本身并無法律依據(jù)。

一方面各級(jí)政府掌握龐大的權(quán)力資源，另一方面這些權(quán)力的監(jiān)督制約整體偏弱。公共權(quán)力面廣量大，由于制度變遷、機(jī)構(gòu)改革、人員變動(dòng)等原因，某些權(quán)力有可能被監(jiān)督部門忽略甚至遺忘，而實(shí)際由小集體甚至官員個(gè)人自行掌握。事實(shí)證明，這些處于監(jiān)督“暗區(qū)”甚至“盲區(qū)”的公共權(quán)力，最易淪為腐敗“溫床”。

各級(jí)政府掌握大量公共權(quán)力，企事業(yè)單位、公益慈善組織等則掌握大量的公共資源。以公益基金會(huì)為例，截止到2012年8月，全國(guó)的公益基金會(huì)總數(shù)已達(dá)到2752家，全國(guó)基金會(huì)2010年末總資產(chǎn)高達(dá)572億元，年度捐贈(zèng)總收入高達(dá)245億元。

這些公共資源取之于民，理應(yīng)完全用之于民，但實(shí)際情況并非如此。根據(jù)中基透明指數(shù)測(cè)算，全國(guó)2000余家公益基金會(huì)的透明度得分僅為滿分的三成，即行業(yè)透明度整體不及格。事實(shí)證明，公共資源監(jiān)管不力，同樣會(huì)滋生腐敗。這幾年我國(guó)公益慈善事業(yè)所面臨的廣泛社會(huì)質(zhì)疑，絕非空穴來風(fēng)。

此外還有國(guó)有企業(yè)。它們掌握大量資金、土地、廠房、設(shè)備等有形資產(chǎn)，以及商標(biāo)、專利、資質(zhì)、許可等大量無形資產(chǎn)。在企業(yè)處于改制、破產(chǎn)、兼并等非正常階段時(shí)，這些有形和無形資產(chǎn)極易被忽略甚至遺忘，最終被小集體或個(gè)人侵吞。

總而言之，在我國(guó)公共權(quán)力和公共資源總量巨大、流轉(zhuǎn)復(fù)雜、變化頻繁的現(xiàn)實(shí)情況下，如果不摸清這些權(quán)力和資源的家底，對(duì)其監(jiān)督管理就會(huì)流于空談。所以，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)現(xiàn)有的各類公共權(quán)力和公共資源進(jìn)行全面普查，摸清家底、查清底數(shù)，然后全面公開這些權(quán)力和資源，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。這是我國(guó)廉政建設(shè)的一項(xiàng)不可或缺的基礎(chǔ)性工作。

公開權(quán)力運(yùn)行過程

《21世紀(jì)》：十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，今年1月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求公開國(guó)務(wù)院各部門全部行政審批事項(xiàng)清單，各個(gè)部門相繼曬出“清單”，您如何看待行政權(quán)力的這種變化？

程文浩：腐敗作為公權(quán)私用行為，不同程度地涉及到對(duì)公共權(quán)力的濫用。陽(yáng)光是最好的防腐劑，對(duì)腐敗行為最有效的防范措施就是實(shí)行公共權(quán)力公開透明運(yùn)行，解決信息不對(duì)稱問題，讓腐敗行為無處藏身。

所謂權(quán)力公開運(yùn)行，就是要全面公開權(quán)力本身及其整個(gè)運(yùn)行過程，主動(dòng)接受社會(huì)大眾全方位、全過程的監(jiān)督。具體地說，要完整地公布權(quán)力名稱、權(quán)力依據(jù)、權(quán)力行使規(guī)則、權(quán)力過程、權(quán)力結(jié)果等關(guān)鍵信息。

目前推行的權(quán)力清單制度是推動(dòng)權(quán)力公開運(yùn)行、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的重要舉措。從前期的實(shí)踐來看，權(quán)力清單主要包含了權(quán)力名稱、權(quán)力依據(jù)和行使規(guī)則等前端信息。今后還應(yīng)繼續(xù)向權(quán)力運(yùn)行的后端延伸，即公開權(quán)力過程和權(quán)力結(jié)果。唯有完整地公開權(quán)力的各個(gè)方面和整個(gè)公開過程，才能使公眾不僅知其然，更能知其所以然，真正發(fā)揮對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督制約作用。

《21世紀(jì)》：歷屆政府都對(duì)權(quán)力下放做出努力，比如過去的大部制改革，可以說權(quán)力下放是個(gè)漸進(jìn)的過程，那么權(quán)力下放最終可以到什么程度，或者說最后政府可以保留哪些權(quán)力？哪些還可以繼續(xù)下放？

程文浩：國(guó)務(wù)院明確要求各部門公開全部的行政審批事項(xiàng)清單，在推動(dòng)政府權(quán)力公開運(yùn)行方面邁出了重要一步，而且也為地方各級(jí)政府的權(quán)力公開發(fā)揮了表率帶頭作用。我認(rèn)為今后應(yīng)從兩個(gè)方面入手，不斷改進(jìn)這項(xiàng)工作：一是擴(kuò)充權(quán)力清單內(nèi)容，除了行政審批權(quán)力之外，還應(yīng)逐步公開政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)及處罰權(quán)、分配權(quán)等各類權(quán)力；二是擴(kuò)大權(quán)力公開的層級(jí)，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)權(quán)力公開的制度規(guī)定，要求各級(jí)政府盡快公開自己的權(quán)力清單，并對(duì)公開時(shí)限、公開途徑等做出具體規(guī)定，這是規(guī)范權(quán)力公開行為的關(guān)鍵。

總的來講，公共權(quán)力的公開透明是大勢(shì)所趨、人心所向。權(quán)力普查和公開不僅能夠防止腐敗，而且將顯著促進(jìn)依法行政和民主政治建設(shè)，具有深遠(yuǎn)的歷史意義，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急，也勢(shì)在必行。

三位一體監(jiān)督體系

《21世紀(jì)》：按照廉政工作會(huì)議精神，在公開的審批事項(xiàng)目錄清單之外，一律不得實(shí)施行政審批或新設(shè)審批事項(xiàng)，這對(duì)于政府監(jiān)管機(jī)制來說是一項(xiàng)重大變革。相應(yīng)的監(jiān)管部門，將面臨哪些挑戰(zhàn)？

程文浩：禁止政府部門在公開的審批事項(xiàng)目錄清單之外實(shí)施行政審批或新設(shè)審批事項(xiàng)，具體體現(xiàn)了李克強(qiáng)總理近期在國(guó)務(wù)院廉政工作會(huì)議上提出的“法無授權(quán)不可為”這項(xiàng)基本原則，是主動(dòng)限定政府權(quán)力范圍、構(gòu)建有限權(quán)力政府的重要舉措。此舉有利于劃清政府權(quán)力邊界，防止政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)過度干預(yù)，發(fā)揮全社會(huì)的積極性和創(chuàng)造性。

對(duì)于各級(jí)監(jiān)管部門來說，這項(xiàng)改革意味著他們不能再像過去那樣主要依賴行政審批這種剛性方式實(shí)施監(jiān)管，而必須創(chuàng)新監(jiān)管的方式方法，如通過公共服務(wù)、信息公開等柔性方式實(shí)施監(jiān)管。另外還要改革單純依靠政府進(jìn)行監(jiān)管、事事依賴政府親力親為的狀況，嘗試將某些非核心監(jiān)管職能移交給具備條件的社會(huì)組織承擔(dān)，提高社會(huì)和行業(yè)的自我管理能力。

《21世紀(jì)》：中央放權(quán)之后，很多權(quán)力被下放到地方，有人擔(dān)心這些下放的權(quán)力在地方會(huì)形成新的改革障礙，地方如何解決放權(quán)“最后一公里”的問題？

程文浩：上級(jí)政府向下級(jí)政府下放權(quán)力，主要是出于幾點(diǎn)考慮：一是防止上級(jí)政府權(quán)力過于集中，難以監(jiān)督制約；二是下級(jí)政府更接近于基層群眾，更熟知基層的實(shí)際情況，所以能夠更加及時(shí)有效地就近實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。

下放權(quán)力是手段而不是目的。從效果來看，放權(quán)并非是下放得越多越好，因?yàn)橄录?jí)政府突然獲得大量新權(quán)力，同樣有濫用這些權(quán)力的可能。因此，上級(jí)在下放權(quán)力的同時(shí)，一定要圍繞下放權(quán)力盡快構(gòu)建起上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督、群眾監(jiān)督三位一體的立體監(jiān)督體系，以確保對(duì)下放權(quán)力監(jiān)督到位、制約有力。唯有如此，才能夠?qū)崿F(xiàn)下放權(quán)力的初衷，也才能防止因權(quán)力集中下放而引發(fā)一波新的腐敗高潮。（編輯晨星卜凡）