“土地財(cái)政”成地方頑疾 稅改能否藥到病除

編者按

作為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，財(cái)稅領(lǐng)域的改革備受關(guān)注。十八屆三中全會(huì)全面勾畫(huà)了財(cái)稅改革的總體藍(lán)圖：完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性等。隨著“營(yíng)改增”等稅制改革的推進(jìn)，地方稅體系將得到進(jìn)一步完善，廣遭詬病的“土地財(cái)政”等亦有望被更科學(xué)的稅源所取代。而今年的“兩會(huì)”，就將成為這一系列改革的破題關(guān)鍵。

專訪全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康：

三步解地方財(cái)政困境：擴(kuò)稅源嚴(yán)轉(zhuǎn)移控支出

在“營(yíng)改增”持續(xù)推進(jìn)的背景下，地方稅源進(jìn)一步縮窄。十八屆三中全會(huì)提出，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比例。目前來(lái)看，未來(lái)資源稅、房產(chǎn)稅和環(huán)境稅均可作為地方稅源重要支柱，替代營(yíng)業(yè)稅作為地方主體稅種。

全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）采訪時(shí)談了他對(duì)地方財(cái)政以及地方債等問(wèn)題的看法。

地方債局部有明顯壓力

NBD：今年二三線樓市疲軟，土地市場(chǎng)受影響，自然會(huì)影響到地方財(cái)源中的土地收入，地方債是否會(huì)受到影響？有沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)？

賈康：客觀來(lái)說(shuō)，前些年，地方債在改進(jìn)民生、地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)上起到了支撐作用。目前中國(guó)地方債的總量是在安全范圍之內(nèi)，但是，地方債務(wù)局部有明顯壓力，在某些項(xiàng)目上也有特定的風(fēng)險(xiǎn)因素，特別是不透明，這種不透明操作給項(xiàng)目帶來(lái)了隱性風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)不能有效防患于未然，社會(huì)代價(jià)非常高。雖然總量安全，但是地方債增長(zhǎng)比較高，從高速增長(zhǎng)來(lái)源看，土地指數(shù)較大，這個(gè)市場(chǎng)如果出現(xiàn)比較大的松動(dòng)，比如突然回落的話，要加強(qiáng)關(guān)注。

NBD：未來(lái)在中央層面如何更好地管理地方債問(wèn)題？

賈康：從財(cái)政體系來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是從完善立法源頭開(kāi)始，那么就是要合理財(cái)權(quán)形成現(xiàn)代的預(yù)算，而這個(gè)預(yù)算的運(yùn)行和合理運(yùn)用資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)這樣一套秩序聯(lián)系在一起，核心就是要把地方債務(wù)陽(yáng)光化，讓市場(chǎng)包括資本市場(chǎng)更有效地按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)來(lái)對(duì)接。

深化省級(jí)以下分稅制改革

NBD：地方債的出現(xiàn)也源于地方財(cái)政問(wèn)題，這又牽扯到分稅制的改革問(wèn)題，如何厘清這個(gè)源頭？

賈康：中央與地方財(cái)力與事權(quán)不匹配的財(cái)政體制因素，導(dǎo)致地方政府長(zhǎng)期面對(duì)資金缺口，這是“土地財(cái)政”等問(wèn)題的制度根源。1994年分稅制改革搭建了中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，這個(gè)框架增強(qiáng)了中央政府財(cái)政收入的比重，有效緩解了中央財(cái)政困境，但隨著時(shí)間推移，省級(jí)以下分稅制遲遲不能到位，對(duì)地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的不良影響日益明顯。至今仍未明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，地方政府缺乏主體稅種，但要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，使得地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，地方債不斷升高，增加了未來(lái)引發(fā)財(cái)政系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的隱憂。

NBD：有很多人對(duì)分稅制改革提出異議，認(rèn)為正是因?yàn)榉侄惛母锸沟檬聶?quán)不斷下移，地方承擔(dān)過(guò)多的事權(quán)而沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)匹配，導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，你如何看？

賈康：我不這么認(rèn)為，分稅制改革的歷史功績(jī)具有里程碑意義。有人提出今后可以依靠增值稅式共享，而且實(shí)行一地一率。我認(rèn)為這是一個(gè)非常危險(xiǎn)的思路。回到一地一率，那就是回到分成制、包干制，顛覆了1994年配套改革的基本制度成果，回到一個(gè)“會(huì)哭的孩子有奶吃”，天天“跑部錢(qián)進(jìn)”、苦樂(lè)不均的狀態(tài)。現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和基層，更傾向于包干制，越困難的地方越是實(shí)行包干制。近年備受抨擊的地方政府職能扭曲、行為短期化、“土地財(cái)政”化、隱性負(fù)債大行其道風(fēng)險(xiǎn)不易有效防范等問(wèn)題，究其根本原因，恰恰就是弊病叢生的分成制、包干制的實(shí)際制度狀態(tài)派生的。所以說(shuō)，深化省級(jí)以下分稅制改革迫在眉睫，化解地方債癥結(jié)，勢(shì)必回到財(cái)稅配套改革如何深化的命題上。

三方面緩解地方財(cái)政困難

NBD：具體而言，該如何緩解地方財(cái)政困難？

賈康：緩解地方財(cái)政困難，首先是積極構(gòu)建和完善合理的地方稅體系，形成地方政府穩(wěn)定財(cái)源。一是推進(jìn)資源稅改革進(jìn)程；二是推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)稅制改革；三是適時(shí)啟動(dòng)環(huán)境稅改革措施，由于環(huán)境治理屬于地方政府管理范疇，因此這部分稅收所得也主要?dú)w屬地方。

另外，需要規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一是繼續(xù)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，盡可能減少項(xiàng)目支出的交叉、重復(fù)，嚴(yán)格控制新設(shè)項(xiàng)目；二是完善現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付，盡量采用客觀的量化公式和能夠反映各地客觀實(shí)際的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，進(jìn)一步制度化、規(guī)范化；三是加快研究建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，即在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)關(guān)系密切的同級(jí)政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過(guò)轄區(qū)政府之間的相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)成本在區(qū)域間的有效交換與分擔(dān)。

同時(shí)，實(shí)行更加突出績(jī)效的財(cái)政支出管理，政府部門(mén)花錢(qián)要樹(shù)立節(jié)約意識(shí)，更強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，樹(shù)立績(jī)效觀念。一段時(shí)間以來(lái)，從中央到地方貫徹落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”要求，厲行勤儉節(jié)約，反對(duì)鋪張浪費(fèi)，取得了一定成效。但在國(guó)家“錢(qián)袋子”收緊的情況下，無(wú)論中央還是地方，務(wù)必要結(jié)合全面改革，將“八項(xiàng)規(guī)定”要求長(zhǎng)期貫徹落實(shí)下去。一方面要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，守住民生底線，確保支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的各項(xiàng)支出；另一方面，要加快完善財(cái)政績(jī)效管理制度，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、審計(jì)和社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督作用，切實(shí)提高政府花錢(qián)效益，確保把有限的錢(qián)用在刀刃上。

專訪中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文：

多地調(diào)低財(cái)政增長(zhǎng)目標(biāo)難影響財(cái)稅改革大局

如何建立現(xiàn)代財(cái)政制度，如何進(jìn)行十八屆三中全會(huì)《決定》提到的預(yù)算管理制度、稅收改革、事權(quán)與支出責(zé)任等改革議題？中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）采訪時(shí)表示，今年財(cái)政改革破題，是實(shí)質(zhì)性的深化改革的需求。

預(yù)算改革及修法是核心

NBD：十八屆三中全會(huì)布置了系列的財(cái)稅改革方案，今年“兩會(huì)”上財(cái)稅改革也是重點(diǎn)，有哪些財(cái)稅改革方案會(huì)破題？

施正文：首先像“營(yíng)改增”正在擴(kuò)圍，無(wú)論是行業(yè)還是范圍，現(xiàn)在都在逐步擴(kuò)大。第二，《預(yù)算法》正在修訂中，這是制定財(cái)稅改革的整體方案，也是細(xì)化三中全會(huì)決定的重要內(nèi)容。另外，一般性轉(zhuǎn)移支付也正在制定完善中。今年“兩會(huì)”，按照國(guó)務(wù)院的具體原則和部署，財(cái)稅改革分階段目標(biāo)會(huì)比三中全會(huì)更細(xì)化。像財(cái)政部正在制定財(cái)稅改革的整體方案，而且有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，像滾動(dòng)預(yù)算、跨年度預(yù)算、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等在“兩會(huì)”上都會(huì)有所體現(xiàn)，這些財(cái)政改革都會(huì)逐漸推進(jìn)。

NBD：目前國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜，多地調(diào)低財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)，這是否會(huì)影響到財(cái)政體制改革的推進(jìn)？

施正文：今年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)到底與去年有多大不同還不明朗，經(jīng)濟(jì)增速可能會(huì)略有調(diào)低，但無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是環(huán)境治理，都需要通過(guò)增量調(diào)整，逐步解決發(fā)展中的問(wèn)題，而不是整體經(jīng)濟(jì)降下來(lái)。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)增速不會(huì)下調(diào)很多，各個(gè)地方的財(cái)政收入增長(zhǎng)會(huì)下調(diào)些，但下調(diào)有限，目前各地降低財(cái)政增長(zhǎng)目標(biāo)也是象征意義。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和調(diào)整來(lái)看，財(cái)政實(shí)質(zhì)變化有限。

今年財(cái)稅改革的破題，需要考慮現(xiàn)實(shí)因素，是實(shí)質(zhì)性的深化改革，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不是根本原因，而是誘因。今年要落實(shí)三中全會(huì)決定中關(guān)于財(cái)稅改革的很多目標(biāo)和任務(wù)，因此需要實(shí)質(zhì)性的舉措，這是直接原因。

NBD：具體而言，財(cái)稅改革涉及預(yù)算的改革，不知這方面會(huì)有什么進(jìn)展？

施正文：稅制改革主要包括稅收支出及預(yù)算。而今年預(yù)算制度的改革是核心問(wèn)題。預(yù)算牽扯到財(cái)稅的整體改革，三中全會(huì)決定里提到很多預(yù)算的要求，這又與《預(yù)算法》的修訂契合。今年應(yīng)該要切實(shí)地推進(jìn)《預(yù)算法》的修訂。預(yù)算改革和《預(yù)算法》的修訂是整個(gè)預(yù)算領(lǐng)域最重要的事情，今年是否完成修訂不好說(shuō)，但肯定會(huì)審議，年內(nèi)是否通過(guò)不好說(shuō)，也可能明年通過(guò)。

預(yù)算的改革要做到預(yù)算公開(kāi)和預(yù)算透明，是預(yù)算修改中最為實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。預(yù)算改革還涉及到預(yù)算審查、財(cái)政整體管理水平以及人大審議的監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變等。另外，像地方多大程度上允許發(fā)債，實(shí)行什么原則，后期的監(jiān)督如何，建立完整的債務(wù)管理體系，這些也是今年破題的重要方面。

地方稅體系待完善

NBD：稅收應(yīng)如何改革？

施正文：我們最重要的問(wèn)題不是稅負(fù)過(guò)高，而是稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理。

稅收要在財(cái)政支出方面加大對(duì)民生的投入，讓收上來(lái)的稅真正利于民生，這才是合理的稅收制度。目前，我們結(jié)構(gòu)調(diào)整主要問(wèn)題是：第一，間接稅過(guò)高，直接稅過(guò)低。稅制改革，最主要的是提高直接稅的比重，尤其是房產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅的比重，真正減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，消除稅收的逆向調(diào)節(jié)，促進(jìn)收入分配的公平，這是大的方向。

第二，從稅收體系來(lái)說(shuō)，目前中央稅和共享稅過(guò)多，地方稅的建設(shè)嚴(yán)重滯后，這是地方財(cái)政比較困難的根本性問(wèn)題。未來(lái)地方稅的主體稅種主要是房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅。因此，一方面要加快房產(chǎn)稅的立法改革，另一方面要加快消費(fèi)稅的改革。而且消費(fèi)稅的改革能夠加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。具體而言，消費(fèi)稅可由中央稅改成地方稅，另外，讓消費(fèi)稅中的稅目大部分由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)征收，這對(duì)轉(zhuǎn)變企業(yè)生產(chǎn)方式和政府定位有很大作用。另外，要加快資源稅和環(huán)境稅的改革。

NBD：目前我們正在進(jìn)行“營(yíng)改增”擴(kuò)大試點(diǎn)，這對(duì)于稅制改革有什么影響？

施正文：“營(yíng)改增”本身是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要方向，另外，有些稅收改革需要“營(yíng)改增”來(lái)鋪路，間接稅要降，像增值稅的改革不僅是要合并稅率，還要降低稅負(fù)的規(guī)模，為稅制改革釋放空間。

增值稅的改革，要把營(yíng)業(yè)稅并進(jìn)來(lái)，同時(shí)適度降低稅賦的比重。因?yàn)椤盃I(yíng)改增”后，增值稅的規(guī)模太大，會(huì)使得稅收對(duì)分配收入起到逆向調(diào)節(jié)的作用。我們只有加大所得稅、財(cái)產(chǎn)稅的改革，才能扭轉(zhuǎn)逆向調(diào)節(jié)，解決分配不公的問(wèn)題。

NBD：在財(cái)政支出方面，具體有哪些議程和改革措施？

施正文：支出改革也是今年最迫切的內(nèi)容。財(cái)政支出涉及中央與地方的財(cái)政體制，這需要加大民生的投入，加大對(duì)地方財(cái)力的保障力度。

另外，轉(zhuǎn)移支付制度要加快建立，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的制度，才能使地方政府的職能充分保障。轉(zhuǎn)移支付涉及的是政府間的關(guān)系，需要制度性規(guī)劃，通過(guò)立法來(lái)推進(jìn)。

這還需要?jiǎng)澐种醒肱c地方的事權(quán)?！盃I(yíng)改增”之后，地方的稅收越來(lái)越少，現(xiàn)在的改革是要將分稅制改革進(jìn)行修改和完善。

記者微論

財(cái)稅體制牽住改革“牛鼻子”

“營(yíng)改增”、房產(chǎn)稅、“跑部錢(qián)進(jìn)”、個(gè)稅、企業(yè)稅負(fù)、“三公”經(jīng)費(fèi)、地方債、《預(yù)算法》……2014年全國(guó)“兩會(huì)”議題的清單，涉及到財(cái)稅改革的內(nèi)容無(wú)疑占了很大的篇幅。

一直以來(lái)，財(cái)稅改革領(lǐng)域的一舉一動(dòng)總能吸引諸多目光，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，因?yàn)樨?cái)稅問(wèn)題事關(guān)政府、企業(yè)，又關(guān)系著百姓的切身利益。財(cái)稅的改革，也是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的重要窗口。

今年“兩會(huì)”，財(cái)稅改革仍將是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)賦予了財(cái)稅體制改革“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位，并對(duì)深化財(cái)稅體制改革進(jìn)行了總體部署，列出了改革的清單：完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性等。

改革清單中的內(nèi)容，有些正在推進(jìn)，有些還停在紙面，還有些在前進(jìn)中遇到問(wèn)題。比如《預(yù)算法》修訂已拖延多年，比如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革卡殼，以及地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配問(wèn)題。

1994年分稅制改革搭建了中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，但是省級(jí)以下分稅制改革卻出現(xiàn)遲滯，到了今天，更由于利益的固化和利益重新劃分，財(cái)稅改革阻力重重。

但無(wú)論涉及多少利益，改革不會(huì)停止，不僅因?yàn)樯婕柏?cái)稅體制自身的改革需要穩(wěn)步推進(jìn)，同時(shí)作為新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革的突破點(diǎn)，財(cái)稅體制改革將成為其他改革的助推器，關(guān)系著深化改革中的一系列重大難題與協(xié)調(diào)配套問(wèn)題。

比如財(cái)稅改革涉及到社會(huì)公平。作為收入分配調(diào)節(jié)的重要工具，新一輪財(cái)稅體制改革理應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用，再如解決地方債問(wèn)題，市政債發(fā)行制度有望賦予地方更陽(yáng)光規(guī)范的融資權(quán)，以實(shí)現(xiàn)地方自主財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。

從目前財(cái)稅改革來(lái)看，今年在滾動(dòng)預(yù)算、環(huán)境稅和資源稅開(kāi)征及防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面會(huì)有所突破。財(cái)稅改革的最終目的是要建立科學(xué)的財(cái)稅體制，如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》所言，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。