政協(xié)委員馬蔚華提案：建議修訂商業(yè)銀行法

關(guān)于進一步修訂《商業(yè)銀行法》推進商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營的提案

全國政協(xié)委員香港永隆銀行董事長招商銀行前行長馬蔚華

[提案摘要]

1995年我國頒布實施《商業(yè)銀行法》，正式確立了我國商業(yè)銀行分業(yè)經(jīng)營的原則。2003年12月，全國人大常委會對《中華人民共和國商業(yè)銀行法》進行了修訂，為商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營預(yù)留了空間，但由于仍以限制為主，致使商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營進程較慢。隨著金融脫媒進一步加劇、利率市場化實質(zhì)推進以及互聯(lián)網(wǎng)金融新型業(yè)態(tài)對銀行核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域的沖擊，中資商業(yè)銀行利息占比逐年降低，經(jīng)營面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了保障我國中資商業(yè)銀行穩(wěn)健發(fā)展乃至我國金融市場的平穩(wěn)運行，提高中資商業(yè)銀行整體競爭力，亟需再次修訂《商業(yè)銀行法》，完善外部法律環(huán)境以及提供公平的競爭環(huán)境，以全面支持我國商業(yè)銀行的綜合化經(jīng)營進程，拓展商業(yè)銀行可持續(xù)發(fā)展空間。

一、背景及問題

1995年《商業(yè)銀行法》的頒布正式確立了我國商業(yè)銀行分業(yè)經(jīng)營的原則。該機制對于整頓當(dāng)時的金融市場混亂、防范跨行業(yè)風(fēng)險傳遞、保障商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營、維護金融市場穩(wěn)定秩序等方面有著積極意義。但隨后國內(nèi)外金融形勢發(fā)生巨變，一方面主要發(fā)達國家紛紛放棄分業(yè)經(jīng)營政策，特別是美國于1999年通過《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，修改了實施六十多年的《格拉斯——斯蒂格爾法案》，正式從法律上認(rèn)可混業(yè)經(jīng)營。另一方面國內(nèi)金融市場日趨規(guī)范成熟，但國內(nèi)商業(yè)銀行面臨金融脫媒、市場利率市場化、外資銀行競爭的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在此背景下，本委員于2003年兩會期間作為十屆人大代表提交了《關(guān)于修改<商業(yè)銀行法>的議案》，其他銀行界人士也進行了多方呼吁。2003年12月7日，全國人民代表大會常務(wù)委員會對《商業(yè)銀行法》進行了修改，將原《商業(yè)銀行法》確立的絕對分業(yè)經(jīng)營體制做了一定調(diào)整，主要體現(xiàn)在第四十三條，除再次強調(diào)“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)的，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資”以外，增加了一條例外性的規(guī)定“但國家另有規(guī)定的除外”，從而為商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營預(yù)留了通道，但規(guī)定仍以限制為主。此后雖然國家相關(guān)部委在基金、金融租賃、保險方面為商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營制訂了配套政策，但實際發(fā)生的個案最終均需經(jīng)國務(wù)院審批，因此商業(yè)銀行仍有大量綜合化經(jīng)營的需求無法滿足，影響了綜合化經(jīng)營的步伐，不利于中資商業(yè)銀行整體競爭力的提升。

而與此同時，近年來我國中資商業(yè)銀行的發(fā)展空間持續(xù)受到擠壓。一是利率市場化加速推進。自1996年放開銀行同業(yè)拆借市場利率以來，我國利率市場化改革已經(jīng)走過近17年的歷程。目前除了存款利率以外，貨幣市場、債券市場以及信貸市場的利率均已實現(xiàn)市場化定價。而國際經(jīng)驗表明，放開存款利率管制正是利率市場化改革進程中最為關(guān)鍵、也是風(fēng)險最大的一圈。對于長期處于利率保護的中國商業(yè)銀行而言，利率市場化改革無疑是一次浴火重生的洗禮。目前國內(nèi)銀行生息資產(chǎn)余額超過100萬億元，利差每收窄1BP,將降低息差收入100億元左右，在其他條件不變的情況下，當(dāng)利差收窄超過124BP,全行業(yè)將進入虧損區(qū)間。美國銀行業(yè)在完成利率市場化之后的1987年至1991年間，平均每年倒閉200多家銀行；韓國銀行業(yè)在利率市場化完成后，其貸款不良率從1997年的6%上升到1999年的12.9%；臺灣在利率市場化過程中曾出現(xiàn)過全行業(yè)虧損。二是金融脫媒進一步加劇。2002至2013年11年間，非信貸類融資規(guī)模從900億元快速增加至7.82萬億元，增長了87倍，占社會融資規(guī)模的比重從4.5%持續(xù)提高至45.2%；而信貸類融資規(guī)模僅增長不到5倍，占社會融資規(guī)模的比重從95.5%持續(xù)下降至54.8%。金融脫媒對商業(yè)銀行盈利結(jié)構(gòu)的直接影響就是銀行凈利息收入占比不斷下降。2010年末，招行、中信、浦發(fā)、興業(yè)、民生等5家股份制商業(yè)銀行凈利息收入占比為84.7%，而到2013年三季度末已降至77.38%，下降了7個多百分點。三是互聯(lián)網(wǎng)金融異軍突起，跨界滲透加劇競爭。隨著互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對銀行核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不斷侵蝕，銀行的資金來源和客戶來源都受到了沖擊?；ヂ?lián)網(wǎng)金融作為攪局者產(chǎn)生的“鯰魚效應(yīng)”，打破了原有金融體系的平衡，弱化了商業(yè)銀行在整個金融體系的中心地位。

為有效應(yīng)對中資商業(yè)銀行在復(fù)雜經(jīng)營環(huán)境和競爭環(huán)境下面臨的困局，首先需要銀行自身加快調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，千方百計降低經(jīng)營成本，并著力提升管理水平。與此同時，還需要政府部門和監(jiān)管機構(gòu)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，特別是為銀行業(yè)打開綜合化經(jīng)營的大門，彌補利差收窄帶來的利息收入的減少。從國際經(jīng)驗看，綜合化經(jīng)營是銀行應(yīng)對利率市場化的重要途徑，可以有效地為傳統(tǒng)銀行業(yè)開辟新的業(yè)務(wù)空間和利潤來源。如果國內(nèi)中資銀行不能加速實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，拓寬經(jīng)營領(lǐng)域，將嚴(yán)重影響商業(yè)銀行的可持續(xù)發(fā)展。為了保障我國中資商業(yè)銀行穩(wěn)健發(fā)展乃至我國金融市場的平穩(wěn)運行，亟需加快修訂《商業(yè)銀行法》，支持商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營，拓展銀行可持續(xù)發(fā)展的空間。

二、建議及理由

(一)建議

由全國人大常委會再次組織修改《中華人民共和國商業(yè)銀行法》，以優(yōu)化商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營的法律環(huán)境，支持商業(yè)銀行開展綜合化經(jīng)營。特別是要修訂《商業(yè)銀行法》第四十三條，建議將現(xiàn)條款修改為如下三款：

“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)可經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)許可從事財富管理信托業(yè)務(wù)。

經(jīng)相關(guān)金融監(jiān)督管理機構(gòu)的審批同意，商業(yè)銀行可以投資參股或控股信托公司、證券公司、保險公司以及其他非銀行金融機構(gòu)。

商業(yè)銀行不得直接投資于非自用不動產(chǎn)和非金融類企業(yè)，但國家另有規(guī)定的除外?！?/p>

(二)理由

如前所述，隨著當(dāng)前金融市場的重大變化，我國中資商業(yè)銀行有必要通過綜合化經(jīng)營盡快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，拓展經(jīng)營領(lǐng)域，提高整體競爭力。2003年全國人大常務(wù)委員會對《商業(yè)銀行法》的修改雖然為商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營預(yù)留通道，但由于這還僅是一條例外性的規(guī)定，實踐中對于商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營的具體事項仍采取個案審批的做法，未形成常態(tài)化的審批流程。因此亟需在法律規(guī)定上做進一步的修改完善。

針對上述《商業(yè)銀行法》第四十三條的修改建議，具體理由如下：

1.由國務(wù)院授權(quán)相關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)具體負責(zé)審批商業(yè)銀行的綜合化經(jīng)營事項，并制定常態(tài)化的審批流程和準(zhǔn)入門檻。為支持商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營，經(jīng)相關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)審批同意，應(yīng)允許商業(yè)銀行跨業(yè)投資參股或控股其他金融機構(gòu)(如信托公司、證券公司、保險公司、基金管理公司、期貨公司、資產(chǎn)管理公司等)。對于有較強經(jīng)營實力、良好聲譽和較強風(fēng)險控制水平的商業(yè)銀行，允許其進行跨業(yè)投資經(jīng)營，同時要求商業(yè)銀行建立嚴(yán)格的“防火墻”機制，有效防范不同領(lǐng)域的風(fēng)險交叉?zhèn)鬟f。

2.商業(yè)銀行可在得到銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的許可后從事財富管理信托業(yè)務(wù)。自2005年銀監(jiān)會頒布《商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)管理暫行辦法》以來，商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)得到蓬勃發(fā)展，滿足了廣大人民群眾的投資需求，當(dāng)前已成為我國財富管理市場主力。銀行理財從其法律實質(zhì)看屬于信托法律關(guān)系，但由于《商業(yè)銀行法》分業(yè)經(jīng)營的限制，銀監(jiān)會只能在相關(guān)監(jiān)管規(guī)定中將其界定為委托代理關(guān)系。與信托關(guān)系相比，委托代理關(guān)系在法律上存在諸多不足：對于客戶而言，其委托管理資產(chǎn)的獨立性、安全性不足，缺乏“破產(chǎn)隔離”的法律保障；對于商業(yè)銀行而言，由于地位不清晰，銀行理財產(chǎn)品的投資范圍與其他金融資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)相比較而言有所不足。為保障銀行理財業(yè)務(wù)長遠穩(wěn)健發(fā)展并更好地保障客戶利益，建議明確銀行可開展財富管理型信托業(yè)務(wù)，同時將銀行理財界定為特定類型的信托業(yè)務(wù)。

3.為了避免商業(yè)銀行直接涉足實體投資和房地產(chǎn)領(lǐng)域，引起市場秩序的混亂，仍應(yīng)維持商業(yè)銀行不得直接投資于非自用不動產(chǎn)和非金融類企業(yè)的原則性法律要求。但之所以增加“國家另有規(guī)定的除外”的條款，是在政策上為商業(yè)銀行將來拓展業(yè)務(wù)空間預(yù)留一定的靈活性。比如，將來可考慮允許銀行在向科技創(chuàng)新型小微企業(yè)提供貸款融資的同時，獲得企業(yè)的部分股權(quán)或認(rèn)股期權(quán)；允許商業(yè)銀行為開展互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新而投資設(shè)立相應(yīng)的控股子公司。