馮奎：城鎮(zhèn)化的功夫要下在“化”字上

經(jīng)過多年的爭論，大家都認可城鎮(zhèn)化要以人為本。今后一個階段，核心任務是推動人的城鎮(zhèn)化，尤其是農(nóng)民工的市民化?？梢哉f，關(guān)于“化什么”的問題，理念與理論上都無異議。

接下來，最為重要的問題是，城鎮(zhèn)化，到底應該怎么“化”？

我的觀點是，未來一段時間的城鎮(zhèn)化，要在“消化”“量化”“細化”這六個字上狠下功夫。

第一，看到“消化”的意義，至關(guān)重要。過去幾十年中，我們國家的城鎮(zhèn)化速度很快。最近十年，城鎮(zhèn)化率年均增長1.2個以上的百分點，每年2000多萬人口成為城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計人口。2013年底，城鎮(zhèn)化率達到了53.73%。龐大的城鎮(zhèn)化人口中，包含著大量的農(nóng)民工。2013年底，全國農(nóng)民工總量是2.7億人。其中，外出農(nóng)民工達到1.7億，本地有1億人。

這一群人，從50后、60后、70后，一直到00后都有，成了回不了故鄉(xiāng)，但也沒有融得進城市的人。這樣的“半城鎮(zhèn)化”，不僅僅不利于拉動內(nèi)需，更重要的是，將會犧牲一代甚至數(shù)代人本應有的公民權(quán)利和幸福生活。所以，未來一段時間的城鎮(zhèn)化，重點問題不應再是追求速度，而是要保持一定速度的前提下，把前階段城鎮(zhèn)化遺留下來的農(nóng)民工市民化的問題逐步消化掉、解決好。

第二，明確“量化”的任務目標，才能凝聚各方面力量。十六大以后，中央就對農(nóng)民工工作做出一系列部署，2006年還曾出臺《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。但由于只有定性描述，沒有量化指標，結(jié)果農(nóng)民工的市民化，就變成了說起來重要，干起來不要的一件事。

直到2013年底，解決農(nóng)民工問題的時間節(jié)點、階段性任務才得以明確。

2013年底，中央城鎮(zhèn)化工作會議進一步明確農(nóng)民工市民化的極端重要性。中央農(nóng)村工作會議則提出“三個1億人”的目標與時間表。也就是，到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。

“三個1億人”的難度，不可等閑視之。第一個1億人，即約1億進城常住人口的落戶問題，涉及政府要承擔的城鎮(zhèn)化成本，涉及農(nóng)民工最迫切的“安居”、最根本的“樂業(yè)”愿望，以及融入城鎮(zhèn)社會等一系列深遠問題。而這些工作剛剛破題。以住房為例，2012年1.6億外出農(nóng)民工中，真正能夠買房的約為0.6%，能夠獨立租房的大概占13.5%，其他要么居單位宿舍，要么住生產(chǎn)場地。此外，第二個1億人，事關(guān)棚戶區(qū)與城中村改造。第三個1億人，是如何在中西部地區(qū)實現(xiàn)較快速度的城鎮(zhèn)化。這中間，都是困難重重。

第三，“細化”分工，才能逐步將城鎮(zhèn)化，特別是農(nóng)民工市民化的任務落到實處。

現(xiàn)在看來，地方層面在細化落實方面，已經(jīng)采取了一定措施。突出的表現(xiàn)是，31個省市的兩會，有24個提到農(nóng)民工市民化的問題。中國農(nóng)民工數(shù)量第一大省的廣東明確提出“加快戶籍制度改革，實行差別化落戶政策，逐步解決長期進城務工人員及其家屬落戶問題”。此外，廣東還提出要健全居住證制度，要求“完善積分制入戶和高技能人才入戶城鎮(zhèn)政策”。作為常住人口超過2000萬的特大型城市，北京提出“加強人口規(guī)模調(diào)控”，稱將“推行居住證制度”；上海則表示“嚴格落實以積分制為主體的居住證制度”，并要求“嚴格控制人口規(guī)?！薄?/p>

當然，這也只是初步的細化落實。農(nóng)民工市民化的細化落實工作，需要中央與地方在責、權(quán)、利方面重新進行界定、明確。有些職責應該由中央擔負起來，有些職責可由地方擔當，但中央政府必須明確在哪些政策上應給予足夠支持。

在地方層面，農(nóng)民工市民化應成為推動新型城鎮(zhèn)化的核心任務。在這個方面，政府要圍繞農(nóng)民工市民化，改善制度條件，制定相應規(guī)劃。要在推動農(nóng)民工享受城市基礎設施、公共服務等方面，有新的操作辦法。還要關(guān)愛農(nóng)民工，全面推動農(nóng)民工在經(jīng)濟、政治、心理等方面全方位地融入城市。

作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、城市中國網(wǎng)總編輯