易鵬：城鎮(zhèn)化要充分發(fā)揮市場作用

黨的十八屆三中全會明確指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。近期，中央城鎮(zhèn)化工作會議也特別提出，新型城鎮(zhèn)化要更加借助市場的力量。中央就城鎮(zhèn)化問題在不同場合的表態(tài)，都表明中國城鎮(zhèn)化進程要以市場為主導(dǎo)。

中國以前的城鎮(zhèn)化過程中行政干預(yù)色彩濃重，出現(xiàn)了一系列弊端。比如在GDP為導(dǎo)向的政績考核體系下，一些地方政府盲目投資，打著城鎮(zhèn)化的幌子片面追求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使一些城市出現(xiàn)“空城”“鬼城”現(xiàn)象。而且過度投資使地方政府債臺高筑，暗藏隱患。盡管《預(yù)算法》規(guī)定不許地方政府高額負債，但地方暗度陳倉，通過城市投融資平臺來負債再進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象很普遍。另外，城市發(fā)展方式粗放，城市管理水平不高。城市發(fā)展重面積擴張、資源投入，輕內(nèi)部挖潛、結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化管理，導(dǎo)致土地產(chǎn)出率和資源利用效率低下；城市發(fā)展重城市形象，輕人口轉(zhuǎn)移；重新城建設(shè)和高檔地產(chǎn)開發(fā)，輕老城區(qū)和外來人口聚集區(qū)的改造，使一些城市相繼出現(xiàn)了交通擁堵、霧霾、突發(fā)性事件應(yīng)急處理不當?shù)葐栴}?？傮w來說，中國以前的城鎮(zhèn)化盡管速度快，但是質(zhì)量并不高。

以市場為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化，有助于解決過去行政主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化所帶來的問題。市場配置資源可以獲得更高的效率，而且廣泛市場主體的參與，有利于促進社會的公平。要在城鎮(zhèn)化過程中充分發(fā)揮市場的作用，一要簡政放權(quán)，二要建立負面清單管理機制。

推行簡政放權(quán)，就是限制政府的權(quán)力，該由市場決定的由市場決定。依靠市場機制的力量，當前最重要的就是要處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，把政府工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義上來。簡言之，就是要用簡政放權(quán)釋放出來的紅利來促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

簡政放權(quán)一方面有利于優(yōu)化市場配套，減少盲目投資，避免“空城”“鬼城”的出現(xiàn)，另一方面，管住政府權(quán)力，也就管住了腐敗之本，遏制政府官員的權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗。

很多人會有一個誤區(qū)，認為通過改革、簡政放權(quán)來促進城市化建設(shè)是遠水救不了近火，其實一定要明白一個道理，那就是經(jīng)濟發(fā)展有個預(yù)期管理。當企業(yè)尤其是民營資本感覺到未來要強化市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，會進一步加強各種所有制公平參與競爭的制度建設(shè)，那么其必定會未雨綢繆的提前布局，而不是事后諸葛亮般的錯失先機。這種預(yù)期的作用，往往會將改革和簡政放權(quán)的效果前移。

此刻，最關(guān)鍵的一點是給外界傳遞出改革的信心一定是堅決的。新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子在過去的一年里面分批取消和下放了334項行政審批等事項,重新修訂了政府核準的投資項目目錄，應(yīng)該說開了一個好頭。但要想更好地激發(fā)社會、企業(yè)對于改革的信心，需要進一步展示出足夠的改革的勇氣，鍥而不舍地堅持下去，對更多關(guān)鍵的行政審批事項予以取消或下放。同時必須要及時向社會公開這種進程，讓各界實實在在地感覺到政府時刻朝著改革的方向在行動，從而提振信心，激發(fā)出活力。

發(fā)揮市場的功效，建立負面清單管理機制。負面清單原本是國際上重要的投資準入制度，所謂負面清單管理模式，是指政府規(guī)定哪些經(jīng)濟領(lǐng)域不開放，除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟活動都許可，即李克強總理所說“法無禁止即可為”。減少審批項目已是改革的大勢所趨，今年2月份，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上，李克強再次強調(diào)，要逐步建立各級政府的權(quán)力清單制度。在城鎮(zhèn)化建設(shè)投資領(lǐng)域?qū)嵺`中，只要不涉及國家安全的領(lǐng)域，就應(yīng)該積極向民營資本開放。

建立負面清單管理體制，對于政府而言，一方面可以減少行政運營的成本，更重要的是，吸引市場化的資金進入城市建設(shè)領(lǐng)域后，可以大大緩解政府財政資金的緊張，降低政府負債率。當前中國地方政府的隱性負債率日益提高，部分地方政府的隱性負債可能已觸及安全線。盡管地方政府的高杠桿率還沒有到引發(fā)危機的程度，但是如果不進行去杠桿化，這始終是中國經(jīng)濟發(fā)展過程中的隱患。而利用市場的力量進行城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是降低政府杠桿率的根本途徑之一。對于企業(yè)而言，投資禁區(qū)的減少以及渠道的暢通，意味著可以最大限度激活企業(yè)活力。有了富有活力的企業(yè)，才有產(chǎn)業(yè)鏈的集聚，城市的發(fā)展才能避免空心化。

作者系國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任