劉守英：深化土地改革面臨五大困難

從十八屆三中全會的決定來看，土地問題在我看來這幾塊有重大突破：

第一，提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場，同等同權(quán)。

第二，關(guān)于征地制度，提出多元的保障機制，原來提的是補償機制，這次提的是保障機制。

第三，關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)制度。

第四，關(guān)于宅基地制度的改革問題。

第五，關(guān)于企業(yè)進入農(nóng)業(yè)。

總體來講，以上幾條這次三中全會有重大突破。但是，這幾條改革都會面臨很大的困難。

壹集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市障礙

這次三中全會跟我們從十六大以來關(guān)于土地制度改革的邏輯是有一點差別。十六大以來整個改革的突破、闖關(guān)口一直放在征地制度改革。但是，后來十多年的征地制度改革一直不是很順。征地制度改革一直到常委會也沒有通過。主要的原因在哪里？征地制度改革首先碰到跟我們現(xiàn)在的發(fā)展模式的沖突。這次改為集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場面臨一個很大的問題。農(nóng)民可以用使用權(quán)入股或者聯(lián)營，跟其他主體進行合作開發(fā)，但是集體建設(shè)用地是可以租賃的。這個寫進去，現(xiàn)在面臨一個很大的問題，集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何理解它的概念和它的內(nèi)涵，目前在各界對這塊的解讀差別是非常大的。如果我們把集體經(jīng)營性建設(shè)用地理解為土地管理法現(xiàn)在規(guī)定的，就是農(nóng)民可以自用集體經(jīng)營性土地建設(shè)、創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及用集體土地使用權(quán)入股或者是聯(lián)營，那個口子是非常小的。長三角這些地區(qū)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地方可能還有一定的空間。這塊我們現(xiàn)在面臨的問題是，我們上一輪整個工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中已經(jīng)用了大量的集體建設(shè)用地，不是按我們土地管理法規(guī)定講的。這個存量的集體建設(shè)用地市場在我們目前整個城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中，土地非農(nóng)化的比重非常大。比如，珠三角集體建設(shè)用地的比重在整個建設(shè)用地里面差不多占了60%，這是一個特點。在上世紀(jì)90年代改革的過程中，這些土地進入了市場，但是跟法律都有很大的沖突。

第二是我們廣大的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)。按現(xiàn)行的法律規(guī)定，城鎮(zhèn)土地屬于國有，城市土地屬于國有，但是我們在征地過程中，農(nóng)民的宅基地和原來城鄉(xiāng)接合部集體的企業(yè)用地很多。企業(yè)用地、宅基地這些土地基本上沒有轉(zhuǎn)為國有，仍然保持集體所有。我們在整個城市規(guī)劃不斷擴展的過程中，在城市區(qū)內(nèi)就存在非常大比例的。比如，深圳土地面積是498平方公里，有300多平方公里事實上是在農(nóng)民手上控制的。盡管轉(zhuǎn)為國有，事實上還是在農(nóng)民手里。我們在北京城鄉(xiāng)接合部做了50個城中村的試點，集體建設(shè)用地達到89平方公里。這89平方公里差不多相當(dāng)于北京老城區(qū)東城和西城總和。存量的集體建設(shè)用地叫不叫經(jīng)營性用地，按土地管理法的規(guī)定，沒有經(jīng)營性建設(shè)用地這個概念。

在下一步實施的過程中，我們面臨的非常大的一個困難是，按土地管理法規(guī)定，農(nóng)民自用的和入股的這些土地算不算經(jīng)營性建設(shè)用地？還是現(xiàn)在已經(jīng)進入市場的處于經(jīng)營狀態(tài)的這些建設(shè)用地算經(jīng)營性建設(shè)用地嗎？我們在概念的界定上會面臨非常大的麻煩。

貳征地改革難推進

第二個麻煩是關(guān)于征地制度改革。征地制度改革面臨的困難在哪？十七屆三中全會就已經(jīng)提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實施非常困難，主要原因是兩個：一是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的范圍是指城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)外的這些用地，如果是非公益性的，可以直接進入市場。但是城鎮(zhèn)范圍區(qū)外這個圈，城市的圈是非常大的，圈外能夠進市場的規(guī)模是非常小的。第二個就是我剛才講的，征地城鎮(zhèn)化的模式根本沒有改變，從2003年以后尤其是2006年以后，事實上征地的規(guī)模不是縮小而是擴大了。比如，到去年我們新增的建設(shè)用地已經(jīng)達到810萬畝，導(dǎo)致征地制度改革基本沒有往前推進。

我們的征地改革現(xiàn)在面臨兩個問題。第一個問題是十七屆三中全會以來，我們的征地制度改革把它放在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外。但是，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以內(nèi)，大量的事實上的集體土地已經(jīng)在市場上，基本上是急需用征地的辦法，這些土地急需通過征地進入市場。從2008年以后，我們面臨的問題是，繼續(xù)在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)繼續(xù)走征地城鎮(zhèn)化的模式，成本非常之高。現(xiàn)在到什么程度呢？我們整個土地出讓收入里面，將近40%是用于征地和拆遷。所以很多人反對征地制度改革的一個最大的理由就是說，我們盡管欺負了農(nóng)民，但是保證了整個工業(yè)化、城鎮(zhèn)化低成本的推進。我們要告訴這些人的是，尤其在實行國有房屋拆遷條例以后，城鎮(zhèn)化地區(qū)繼續(xù)走征地城鎮(zhèn)化的模式已經(jīng)難以為繼，成本已經(jīng)非常高。我們面臨的第一個難點是，在城鎮(zhèn)土地國有的框架下，對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地是否繼續(xù)走征地城鎮(zhèn)化模式？我的建議是走不下去了，必須進行改革。改革的方式就是改變用地模式，將現(xiàn)在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀的存量的集體建設(shè)用地，采取政府、農(nóng)民、集體合作開發(fā)的方式，一部分土地保證城鎮(zhèn)更新的過程中公共設(shè)施的用地，一部分的土地保證更新過程中土地收入用于市政的建設(shè)，另外保留一定量農(nóng)民的集體建設(shè)用地，直接進入市場參與城鎮(zhèn)化的建設(shè)。通過用地模式的改變，來改變我們整個征地城鎮(zhèn)化模式。

叁承包經(jīng)營銜接

承包經(jīng)營權(quán)制度大家看到?jīng)Q定里面現(xiàn)在產(chǎn)生了非常大的分歧。我們對承包權(quán)是賦予占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，但是對于承包經(jīng)營權(quán)賦予的是抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)，一種解釋就是把它解釋成現(xiàn)在農(nóng)民承包的那塊地，除了我剛才前面講的那些權(quán)，也加抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。目前《土地承包法》和《物權(quán)法》對承包經(jīng)營權(quán)的法律保護是合一保護的，就叫保障農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。但是，這個承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)我個人的理解是兩個權(quán)利：一個是承包權(quán)，一個是經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民自己的地自己耕種的時候，承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)是合一的，承包權(quán)也就是他的經(jīng)營權(quán)。我們現(xiàn)在面臨的問題是在哪？我們兩億多的人已經(jīng)出去，城鄉(xiāng)接合部地區(qū)只有百分之幾的人在繼續(xù)搞農(nóng)業(yè)，沿海地區(qū)也就是百分之十幾的人在搞農(nóng)業(yè)。現(xiàn)在出現(xiàn)一個結(jié)果，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)已經(jīng)事實上分離開來，但是我們在制度上沒有做明確的分離。在地方實施過程中往往出現(xiàn)兩種極端的偏差：一種偏差，如果政府再強調(diào)流轉(zhuǎn)、強調(diào)規(guī)模經(jīng)營的時候，往往會容易把農(nóng)民的承包權(quán)搞的沒有了。比如，在這一輪很多地方搞創(chuàng)新的時候就出現(xiàn)了這種情況。農(nóng)民走了以后，這個地不知道流到哪里去了，承包權(quán)就沒有了。另外一個極端是什么呢？當(dāng)農(nóng)民擔(dān)心他的經(jīng)營權(quán)會喪失的時候，他寧愿把承包權(quán)留在自己手上。

這次全會《決定》農(nóng)民土地承包權(quán)賦予占有權(quán)、收益權(quán)，未來走的人就可以放心走，不管他到哪去回來收租就可以了，他的權(quán)利不會喪失。我們要解決留下來的人好好種地，一個是土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。規(guī)模經(jīng)營的主體對經(jīng)營權(quán)的需求是什么？我們賦予經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)，主要為了解決規(guī)模經(jīng)營戶利用經(jīng)營權(quán)進行抵押和貸款，來解決他在規(guī)模經(jīng)營中金融的需求問題，所以也解決了我們未來新的經(jīng)營主體能夠從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這個資金的需求問題。

但是接下來改革面臨一個很大的問題，我們在法律上必須將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。

肆宅基地權(quán)屬難確

這是這次爭議最大的內(nèi)容，實際是三句話：第一是要保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)；第二是改革宅基地制度；第三是選擇若干地區(qū)慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)的抵押擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。這三句話的含義加起來就是我們未來整個宅基地制度的基本制度安排。

第一句話是完善農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，在制度設(shè)計上有很大的問題。我們用益物權(quán)在物權(quán)法里，一般意義的用益物權(quán)是三個權(quán)：占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。但是，宅基地是在用益物權(quán)下面設(shè)置的。設(shè)置以后，宅基地的用益物權(quán)只給了兩個權(quán)——占有權(quán)和使用權(quán)，沒有給收益權(quán)。我們現(xiàn)在的用益物權(quán)設(shè)置里面對宅基地的用益物權(quán)是不夠的。

第二，土地管理法對宅基地的權(quán)利制度的安排存在非常大的問題。一，我們目前的宅基地基本是以集體組織成員身份來確定的，集體經(jīng)濟組織成員才可以有宅基地，以外的人不可以獲得宅基地。二，宅基地?zé)o償使用。只要你是集體經(jīng)濟組織的成員，你分家立戶都可以無償獲得一份宅基地。三，一戶一宅。你是這個集體經(jīng)濟組織的成員，可以蓋一個宅子。四，房地是分離的。地是集體所有的，房子是你私有的。大家一聽宅基地目前的制度安排，基本一聽就暈掉了。

關(guān)于宅基地制度的改革，首先我認(rèn)為對于無償取得的宅基地必須要進行改革。第二，對于只要是集體經(jīng)濟組織成員就無償獲得一份宅基地這套制度安排必須要進行改革。改革的順序是什么呢？我的建議就是在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)和沿海地區(qū)已經(jīng)沒有再給農(nóng)民分配宅基地的這些地區(qū)先行進行改革。我們在上世紀(jì)90年代末期以后，珠三角、長三角城鄉(xiāng)接合部地區(qū)土地越來越金貴，已經(jīng)不再給農(nóng)民分宅基地了。這些地區(qū)的宅基地改革基本的思路就是用財產(chǎn)權(quán)交換福利分配權(quán)，允許宅基地作為財產(chǎn)權(quán)，在這些地區(qū)充分實現(xiàn)。第三，宅基地管理必須加強。由于宅基地的無償分配，最后導(dǎo)致的結(jié)果是，農(nóng)民覺得宅基地是我的，大量宅基地不夠的時候去占耕地。第四，一定要進行所有權(quán)和使用權(quán)分離的改革。為什么只給農(nóng)民住房賦予了抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，而沒有給宅基地賦予抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)？

伍經(jīng)營主體爭議

我們原來是強調(diào)家庭經(jīng)營的主體地位。這次《決定》是兩句話同時寫的：一塊是家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位；第二塊是共同發(fā)展，要土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。主體共同發(fā)展以后，流入土地的主體是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和企業(yè)。我的觀點是，家庭作為未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式，家庭經(jīng)營本身和經(jīng)營規(guī)模沒什么關(guān)系，但是和農(nóng)業(yè)的特性有很大關(guān)系。比如，美國98%的土地是家庭農(nóng)場，農(nóng)場規(guī)模四百公頃也是家庭農(nóng)場。中國不是家庭經(jīng)營這個形式出了問題，是我們現(xiàn)在集體所有制的制度安排妨礙了土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，這是我們改革的根本方向。第二，家庭經(jīng)營要賦予新的內(nèi)涵。未來人口城鎮(zhèn)化加速以后，家庭經(jīng)營除了一部分小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營以外，另外適度規(guī)模的家庭農(nóng)場也是家庭經(jīng)營。這個是我們未來家庭經(jīng)營主要的方向。第三就是關(guān)于合作社。合作社是以農(nóng)戶為基礎(chǔ)組成的新的經(jīng)營主體，它的核心也是家庭經(jīng)營。

最后是關(guān)于企業(yè)。企業(yè)進入農(nóng)業(yè)我自己是很大一個進步。我們原來是叫不提倡，事實上是禁止，但現(xiàn)實中大量的企業(yè)已經(jīng)進入農(nóng)業(yè)。這次文件寫的“鼓勵進入”。我們面臨一個很大的挑戰(zhàn)是，中國未來要研究企業(yè)進入農(nóng)業(yè)的方式和領(lǐng)域，這是地方探索中非常重要的一件事。我們這幾年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有公司大量進入農(nóng)業(yè)以后，在生產(chǎn)領(lǐng)域跟農(nóng)戶去競爭，尤其在大田作物上。農(nóng)業(yè)主要的競爭領(lǐng)域在生產(chǎn)以外的服務(wù)端。服務(wù)領(lǐng)域是中國提高農(nóng)業(yè)競爭力的主要方向，也是提高規(guī)模經(jīng)濟的主要方向。這里面包括農(nóng)產(chǎn)品的加工、冷藏冷鏈、種子業(yè)，還有整個技術(shù)服務(wù)和未來整個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)改造行業(yè)的發(fā)展。這才是未來公司進入農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向。

本文根據(jù)劉守英在相關(guān)論壇上的發(fā)言整理，未經(jīng)本人審閱