國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃即將出爐 有序推進農(nóng)民工市民化

【獨家策劃】我想要的城鎮(zhèn)

中國證券報記者20日獲悉，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已修改完畢并上報，預(yù)計將很快發(fā)布。規(guī)劃明確了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標、戰(zhàn)略重點和配套制度安排。

2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議討論了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，有關(guān)部門根據(jù)會議討論情況作出修改。

權(quán)威人士表示，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將堅持以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平。在農(nóng)民工市民化方面，將著力推進解決已轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題和有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)、居住的常住人口市民化問題。

有序推進農(nóng)民工市民化

數(shù)據(jù)顯示，2013年末，中國城鎮(zhèn)化率升至53.73%。但據(jù)了解，按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口占全部人口的比例僅在35%左右。上述權(quán)威人士表示，到2020年，城鎮(zhèn)化率將達60%左右，城鎮(zhèn)常住人口將達8.5億人，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率要從目前的35.7%提高到45%，兩個城鎮(zhèn)化率的差距縮小兩、三個百分點。

他還表示，農(nóng)民工市民化的主要任務(wù)是解決已轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題和有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)、居住的常住人口市民化問題。這包括了大量在城市之間轉(zhuǎn)移就業(yè)的、有城市戶口的人。后者正是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃修改后新增的內(nèi)容之一，也是中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出的任務(wù)。據(jù)估計這部分人口規(guī)模約為7千萬，而離鄉(xiāng)外出打工的農(nóng)民工大概有2.3億。

目前，60%以上的農(nóng)民工被地級市、省會城市和直轄市吸納，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制并不能完全解決農(nóng)民工落戶問題。上述人士表示，未來將根據(jù)城市規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限或居住年限、城鎮(zhèn)社會保險參加年限為基礎(chǔ)，各類城市因地制宜地制定公開公平的農(nóng)民工落戶標準。這有利于農(nóng)民工根據(jù)實際條件選擇落戶地區(qū)。

專家指出，戶口只是形式，關(guān)鍵是公共服務(wù)對落戶農(nóng)民工的覆蓋，這塊公共服務(wù)成本如何分擔(dān)是農(nóng)民工市民化面臨的一大難題。

上述權(quán)威人士表示，未來將建立健全農(nóng)民工市民化推進機制，建立農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機制，將采取中央、省、市、企業(yè)和個人分擔(dān)的方式。而國家發(fā)改委已明確表示，將圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制等在不同區(qū)域開展不同層級、不同類型的試點。

此外，在財稅支持方面，財政轉(zhuǎn)移支付計算擬更多考慮常住人口因素和吸納農(nóng)民工落地因素，以減輕城市承擔(dān)農(nóng)民工落戶后公共服務(wù)支出成本。

發(fā)展城市群，優(yōu)化城市布局

上述權(quán)威人士認為，要引導(dǎo)2020年8.5億左右城鎮(zhèn)人口的空間布局，城市群仍將為主體形態(tài)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將著力優(yōu)化城市化布局和形態(tài)。對此，將培育并引導(dǎo)城市群發(fā)展，完善大中小城市結(jié)構(gòu)，強化綜合運輸交通網(wǎng)絡(luò)的支撐，優(yōu)化城市群內(nèi)部的城市分工協(xié)作。

在未來的城市群發(fā)展中，我國將注重培育長江中游城市群、中原城市群以及山東半島、成渝城市群等地區(qū)的發(fā)展，并在東北有條件的地區(qū)發(fā)展城市群。

專家預(yù)計，一些跨區(qū)域的大型城市群建設(shè)正在醞釀，未來將出現(xiàn)更多的國家級城市群。而從目前密集召開的地方兩會來看，加快推進城市群發(fā)展已成各地共識。

多項配套改革亟待啟動

經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉認為，新型城鎮(zhèn)化要告別“攤大餅”和“偽城市化”，需要與《決定》提出的全面深化改革相聯(lián)系。要改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的方法，要通過市場運作和政府的土地利用規(guī)劃提高城鎮(zhèn)化效率；要建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力、土地和資本市場，以便資源流向效率和回報最高的地方；要改革行政層級制度，重新界定市場的職責(zé)，重新組織城市財政。

國家發(fā)改委明確，今年將推動出臺戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務(wù)等方面的配套政策。

上述權(quán)威人士表示，在未來城鎮(zhèn)化建設(shè)中，人口管理方面擬實行全國統(tǒng)一的居住證制度，取消居住證領(lǐng)取門檻，以居住證為載體，統(tǒng)籌人口管理和公共服務(wù)提供。在土地管理方面，將堅持管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地標準，強化人均建設(shè)用地標準控制，深化征地制度改革，逐步縮小征地范圍，經(jīng)營性用地將不再由政府直接征地，而由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與開發(fā)商直接談判地價。同時，嚴格耕地總量保護。在行政區(qū)劃創(chuàng)新上，將改革設(shè)市模式，啟動設(shè)市工作，以建成區(qū)常住人口為基準，完善設(shè)市標準，同時探索大市場、大社會、小政府為框架的行政管理體制。在建立多元可持續(xù)融資體系方面，擬通過地方政府債券、市政債券、城投債、政策性貸款等，拓寬城市建設(shè)融資渠道，提高地方政府融資透明度，同時，鼓勵和推動民間資本參與市政公用設(shè)施建設(shè)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉認為，全面深化改革是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的根本保障。他強調(diào)，要著力推進價格特別是資源性產(chǎn)品價格的改革，使資源性產(chǎn)品的價格真正能反映資源的稀缺性和供求關(guān)系。這是城市經(jīng)濟實現(xiàn)集約增長的基本影響因素。建設(shè)用地市場改革方面，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，要使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，要縮小征地范圍，擴大國有土地有償使用范圍。這是遏制城市空間無序蔓延的關(guān)鍵舉措。財稅制度和政績考核機制改革方面，要在中央和地方政府之間建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，完善地方稅體系，形成“不以GDP論英雄”的政績評價體系。這是解決“形象工程”、“政績工程”以及不作為、亂作為等問題的根本之策。此外，要推進戶籍制度改革和公共服務(wù)體制改革，這是城市社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要影響因素。

此外，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃新增了專門強調(diào)建筑質(zhì)量問題的章節(jié)，強化政府監(jiān)管部門對建筑市場的監(jiān)管職責(zé)，完善建筑市場秩序和制度。目前，在橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房等房地產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的建筑質(zhì)量問題引起了社會普遍擔(dān)憂，未來將強化對建筑企業(yè)的監(jiān)管。