PPP：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

21世紀經(jīng)濟報道 經(jīng)濟學中有個重要的“納瑟姆”曲線，它表明當城鎮(zhèn)化水平達到30％而繼續(xù)上升至70％的區(qū)間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的發(fā)展階段。進入新世紀以來，我國城鎮(zhèn)化率每年以約一個百分點的速度增長，2010年達到47％。顯然，目前我國城市化正處于快速發(fā)展階段。從國際經(jīng)驗看，此階段的一個突出特征是需要大量資金投入，合理解決資金投入問題是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀必要條件，僅依靠政府財政收入遠遠不夠。

PPP：新型公共事業(yè)管理模式

關于公私合作伙伴（PPP）的概念目前還沒有一個公認的定義，我們根據(jù)人們對PPP的認識，并結合公私合作伙伴及其管理模式作出這樣一個定義：所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

PPP的運行具有三個重要的特征：伙伴關系、利益共享和風險分擔。

伙伴關系是PPP第一大特征，其獨特之處是項目目標一致：以最少的資源，實現(xiàn)最多的產品或服務。

利益共享是PPP的第二個特征。PPP中需要對民營部門可能的高額利潤進行控制，即不允許其在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。

PPP的第三個特征是風險分擔。公共部門盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域對于公共部門而言，正是管理層“道德風險”的易發(fā)領域。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險的最優(yōu)應對、最佳分擔，而將整體風險最小化。

PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計劃、組織、領導、控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴量融資、利用新技術，以及特別值得強調的機制創(chuàng)新的職能。

機制創(chuàng)新職能的主要指向，是在經(jīng)濟社會生活中促進機制轉換、制度創(chuàng)新和資源配置效益提升。機制轉換包含兩層意思：一是公共部門由傳統(tǒng)的計劃向市場轉換；二是私人部門由市場逐利向計劃靠攏。這種“雙轉換”可以形成一種新型的激勵機制，進而達到制度創(chuàng)新的推進、改革的深化和資源配置效益的提升。

當前我國開展PPP存在諸多問題

我國早在上世紀末就有通過PPP模式建設基礎設施的項目，目前已經(jīng)在多個領域采用了該模式，但存在的問題非常突出，主要有以下幾個方面：

沒有完善的法律體系。目前我國關于PPP的相關法規(guī)，主要來自于國務院及各部門根據(jù)國務院制訂的管理辦法，同時，各地也根據(jù)各地情況制訂了相應的管理辦法。由于PPP項目的復雜性及長期性，這些辦法不足以支持PPP項目的長期和可持續(xù)的發(fā)展。

缺乏專門管理機構。由于PPP項目更多涉及財政資金的未來支出，有必要由一個部門來單獨管理PPP項目的實施，以防未來財政風險的無限擴大。

風險轉移的目標沒有充分實現(xiàn)。我國開展的PPP項目，很多經(jīng)營性項目都有財政補貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒有將經(jīng)營風險完全轉移，政府在許多項目中負責“兜底”。

項目運營周期較短。當前我國實施的一些PPP項目（如BT項目）運營期通常只有3-5年，不僅沒有解決政府財政融資問題，相反被私營部門增加了一部分成本。這與采用PPP的初衷是不一致的。

項目多集中在用戶付費項目。PPP的核心理念之一就是解決財政資金困難問題，在用戶付費項目中，完全可能通過使用者付費的市場化方式解決問題。

財政部門監(jiān)督和約束力弱。我國PPP項目一般由各部門安排，與財政沒有必然聯(lián)系，在需要融資時還要求財政部門出“安慰函”。這與國際貨幣基金組織強調在PPP項目中財政部門有一票否決權是不一致的。

總之，如果我們不對當前使用的PPP模式及時規(guī)范、加強監(jiān)督和有效控制，必然會給地方政府帶來更嚴重的債務危機。

城鎮(zhèn)化投融資中的公私合作形式

首先，就基礎設施而言，選擇公私合作管理模式應根據(jù)基礎設施的不同形態(tài)來確定。

對于已有的基礎設施，政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業(yè)合作，向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權證，由民營企業(yè)進行經(jīng)營管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。通過政府和民營企業(yè)的合作，提高基礎設施的使用與運營效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎設施建設。

在擴建和改造現(xiàn)有基礎設施方面，政府可以通過租賃－建設－經(jīng)營（LBO）、購買－建設－經(jīng)營（BBO）、外圍建設等形式與民營企業(yè)合作。通過這種形式，可以加快提升基礎設施的功能和加快基礎設施升級、改造的速度，也可為政府新建其它基礎設施籌集一定的資金。

對于新建的基礎設施，政府可以采用建設－轉讓－經(jīng)營（BTO）、建設－經(jīng)營－轉讓（BOT）、建設－擁有－經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作，為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎設施的建設質量。

其次，在公用事業(yè)領域，特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應等方面，一般可通過使用者付費和政府補貼相結合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報。

而在公共服務方面，為最大限度滿足人們對公共服務的需求，理想的模式是通過公私合作的模式來提供。其要點是：政府公共部門確定所需服務的數(shù)量和質量，具體服務由私人部門提供，提供價格可通過公開招標價格聽證會或雙方議價等方式形成。

公私合作模式需政策配合

完善法制體系。我國目前采用的是部委發(fā)“通知”，指定“政策”的方式來規(guī)范，其法律效力較低，而PPP的特殊性決定了要對項目公司、招投標和稅收優(yōu)惠等問題做出特別的法律規(guī)定，這就意味著PPP立法與一般法規(guī)必然存在一些沖突。國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理角度出發(fā)，很多時候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。我們需要通過立法方式來保證在PPP項目中的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時要明確PPP應用的領域與方式。

加強機構建設。我們可以在財政部下設立專門的管理部門負責公私合作項目的相關工作，并下設PPP項目采購、合同管理指導的經(jīng)濟咨詢機構，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識（比如交通、污水處理等）的技術咨詢機構，滿足PPP模式在各行業(yè)的應用需求。

明確政策指導。建議出臺支持運營周期長的PPP項目政策，同時充分發(fā)揮市場機制，降低政府在PPP項目中的成本和風險。針對項目本身經(jīng)濟性的強弱采用不同的激勵政策。

提高項目開發(fā)和儲備能力。在設立相應的管理部門的同時，建議該部門同時負責PPP項目的開發(fā)與儲備，依據(jù)“物有所值”的理念和定量計算的方法來確定一個項目是否能夠采用PPP模式。

促進能力建設。PPP項目涉及金融、法律、會計等多個領域的專業(yè)技術，需要一大批既有理論又有實踐經(jīng)驗的復合型人才。要加強相關人員的培訓，并加大相關專業(yè)人才和管理技術的引進力度。

完善并加強合同管理。在我國現(xiàn)有的合同管理政策中，包括《城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》、《城市污水處理特許經(jīng)營示范文本》等，雖然對相應的定價、風險、標準等做出了規(guī)定，仍然存在諸如價格調整、風險控制等方面出現(xiàn)不少問題，希望能盡早完善并規(guī)范化管理。

提升監(jiān)管管理力度。我們應當在不同階段實施不同的監(jiān)督舉措，在招投標階段、運營階段和資產轉讓階段都應有相應的監(jiān)督管理依據(jù)與措施，可參考英國的做法。

加強風險管控。凡是PPP項目都屬于政府投資公共項目，特別是私人融資項目，雖然在有產出后才向投資者付款，但是，未來每年支出的現(xiàn)值總額便是政府的或有債務。如果PPP項目規(guī)模過大或總額過大，則可能給政府帶來財政風險。國際貨幣基金組織（IMF）認為財政部門在PPP項目立項上應有否決權，以此防范項目帶來的財政風險。

（作者系財政部財政科學研究所所長；本文由作者與孫潔合作完成。因版面有限，本文有刪節(jié)，原文發(fā)表于《新金融評論》2013年第6期）（編輯王梓廉薇） 返回21世紀網(wǎng)首頁>>