新型城鎮(zhèn)化：規(guī)劃要走立法這條路

法治周末記者高原

2013年歲末，剛剛閉幕的中央農(nóng)村工作會議將城鎮(zhèn)化時間表進一步細化，提出了三個“1億”目標。所謂三個“1億”，即到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。

此前不久，中央城鎮(zhèn)化工作會議剛剛閉幕。前后相連的兩個中央級會議，明確了城鎮(zhèn)化的工作目標和工作進度。

“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁?！痹?013年12月12日至13日舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會議中，用這樣詩情畫意的文字寫入了會議公報中，學界認為，這說明決策者已經(jīng)意識到城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程。

目前，中國城鎮(zhèn)化進程正站在一個新的歷史起點上，在城鎮(zhèn)化推進過程中布局如何規(guī)劃？城市擴張會不會過分侵占耕地等問題，在公報中給予了回應。

會議確定了推進城鎮(zhèn)化的六大主要任務，包括推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設用地使用效率、建立多元資金保障體制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設水平以及加強對城鎮(zhèn)化的管理。

多位接受法治周末記者采訪的專家表示，注重規(guī)劃、以人為本是這次城鎮(zhèn)化工作會議的重大亮點。

首次專門召開城鎮(zhèn)化工作會議

“新型城鎮(zhèn)化”毫無疑問是最近一大熱詞。

2013年11月的第十八屆三中全會推出一系列改革措施細則，其中之一就是加快城鎮(zhèn)化建設。國務院總理李克強稱城鎮(zhèn)化為中國經(jīng)濟增長的“巨大引擎”。

2012年，中央經(jīng)濟工作會議將城鎮(zhèn)化單獨作為一項經(jīng)濟工作任務列出，2013年中央經(jīng)濟工作會議首次長達4天之久，其間同時召開了中央城鎮(zhèn)化工作會議，這也是中央經(jīng)濟工作會議期間首次“套開”其他會議。

三農(nóng)經(jīng)濟研究專家、中央黨校研究室巡視員曾業(yè)松在接受法治周末記者采訪時表示，中央專門召開城鎮(zhèn)化工作會議，在黨史上和共和國歷史上都是第一次。

“這是一個引人關注的重大事情，也是一個開創(chuàng)經(jīng)濟社會發(fā)展新局面的重大舉措?！痹鴺I(yè)松說。

會議提出的“新型城鎮(zhèn)化”指引未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，強調(diào)以人為本，從人、土地、資金、規(guī)劃布局、自然環(huán)境等多方面進行指引，描繪出有中國特色的城鎮(zhèn)化藍圖。

有媒體分析稱，地方政府官員不應再把城鎮(zhèn)化當成是房地產(chǎn)建筑工程蔓延的借口。有媒體分析指出，此次城鎮(zhèn)化工作會議，意味著2014年將成為中國新型城鎮(zhèn)化的開局年，與新型城鎮(zhèn)化相關的改革有望在2014年漸次展開。

而業(yè)內(nèi)人士普遍的說法是，黨的十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，是在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉型”的“新信號”。

中國國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬在個人微博上撰文分析，會議內(nèi)容顯示，今后的城鎮(zhèn)化將從以前只注重硬件設施改變?yōu)椤败浻步Y合”，“軟”指的就是推進戶籍制度改革、促進社會公平和改善生態(tài)環(huán)境。

易鵬認為，這次新型城鎮(zhèn)化會議明確提出要講究“順勢而為”，不要一味追求城鎮(zhèn)化率，而是要“水到渠成”，這或許意味著地方政府的考核將不刻意以城鎮(zhèn)化率為標準。

他提出，本次會議對城鎮(zhèn)化更多的要求就是提高質(zhì)量。以前許多人對城鎮(zhèn)化有誤解，以往的城鎮(zhèn)化更多地表現(xiàn)在修房子、拆遷、修路，甚至建空城、鬼城的模式中發(fā)展。而新型城鎮(zhèn)化的要求就是要破除這些問題，要“提質(zhì)”。

“提質(zhì)”首先表現(xiàn)在，新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化。這次明確提出了，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務。這意味著就是要解決這一批人的戶籍問題，這一批人在中國的2億農(nóng)民工中大概有4000萬人。

目前，各項部署已進入落實期。公安部、發(fā)改委、國土資源部、民政部四個與城鎮(zhèn)化發(fā)展密切相關的部門，均已明確改革重點。

公安部副部長黃明日前表示，要加快戶籍制度改革的進程，重點是要通過調(diào)整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。

國家發(fā)改委主任徐紹史則表示，2014年，發(fā)改委將會同有關部門，推動出臺戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策，研究推出促進中小城市特別是中西部地區(qū)中小城市發(fā)展的支持政策。

規(guī)劃要有法律權威性

中國虛高的城鎮(zhèn)化率素來遭輿論詬病。

統(tǒng)計顯示，去年中國按常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率已達到52.57%，但實際戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35.29%，許多入城務工的農(nóng)民工及家屬并未享受到平等的城鎮(zhèn)公共服務和社會保障。我國的真實城鎮(zhèn)化率遠低于官方公布的52.59%。

作為清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任、教授以及第十二屆全國人大代表，蔡繼明近年來特別注重于土地制度和城鎮(zhèn)化研究。蔡繼明認為，要把城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展和城市建設區(qū)分開來：新型城鎮(zhèn)化是人口的城鎮(zhèn)化，核心是農(nóng)村人口的市民化，而不是簡單的城市建設和空間擴張。

“造成我國城鎮(zhèn)化進程緩慢以及人口城市化滯后于空間城鎮(zhèn)化的制度根源之一是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度。”他說。

“我認為，今后推進城鎮(zhèn)化的關鍵是按照中共十八屆三中全會的精神，深化土地制度改革，特別是要發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，加快構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，使農(nóng)地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下與國有土地同等入市、同權同價?！?/p>

只有這樣，才能一方面增加城市建設用地的供給，打破政府對城市建設用地供給的壟斷，從而有效地遏制地價和房價的上漲，降低農(nóng)民工和外來人員落戶的門檻；另一方面，大幅度增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，同時促進土地流轉和集中，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

作為保障規(guī)劃連續(xù)性的手段，中央城鎮(zhèn)化工作會議特別指出了規(guī)劃的法律權威性。

中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)：“城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆”，“編制空間規(guī)劃和城市規(guī)劃要多聽取群眾意見、尊重專家意見，形成后要通過立法形式確定下來，使之具有法律權威性”。

“所以我認為，城鎮(zhèn)化綱要更重要的是要有相應的配套制度和措施，如果這些沒有形成一個完整的思路，這個規(guī)劃恐怕也就很難執(zhí)行?！辈汤^明對法治周末記者說。

“其他相關方面的改革力度還要加大、要深化。我想隨著土地制度、戶籍制度以及其他相關制度改革推進的情況下，掃除了阻礙城市化進程的障礙，降低農(nóng)民進城落戶的門檻，城市化的進程就會變成一個自然加快的過程?！?/p>

蔡繼明認為，土地制度改革必須進行頂層設計，首先是要修改憲法第10條關于城市土地必須歸國家所有的規(guī)定，允許非公益性用地實行集體所有或個人所有(比如說宅基地)。

“只有相應地改變了上述法律和政策，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場才能最終建立起來，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制才能逐步完善起來?！辈汤^明說。

以人為本是亮點

一直以來，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化備受關注。但由于這個群體規(guī)模巨大，短時間內(nèi)要讓每一位農(nóng)業(yè)轉移人口都享受到市民化待遇還不太現(xiàn)實。那么，如何解決這一關系到城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的重要問題。

本次會議對此作出了回應：要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務。

中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林在接受法治周末記者采訪時指出，這是城鎮(zhèn)化工作會議的突出亮點之一。

新型城鎮(zhèn)化核心是以人為本，此次會議提出“把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務”。

為實現(xiàn)這一目標，除了會議提出的戶籍制度改革外，未來與改善居民生活相關的軟投入也將顯著增加。

“其中可能的方向?qū)⒅饕ü卜阵w系中的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等，以及城市基礎設施服務相關的水、電、燃氣、環(huán)保、安全防衛(wèi)、園林綠化等領域。而傳統(tǒng)的基建投資建設領域，未來投入力度或?qū)⒂兴鶞p弱?！边t福林說。

遲福林指出，人口城鎮(zhèn)化的過程就是農(nóng)民進入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過程。會議把“推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”作為六大任務之首，提高城鎮(zhèn)化的包容性，重頭戲是解決好農(nóng)民工市民化問題。

農(nóng)民工市民化的過程實質(zhì)上是基本公共服務均等化的過程。以農(nóng)民工整體融入城市公共服務體系為核心，推動農(nóng)民工“個人融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會”。

“打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化慣性，積極推進人口城鎮(zhèn)化，伴隨著深刻復雜的利益關系調(diào)整和發(fā)展理念轉變，這是我國城鎮(zhèn)化建設遇到的最大的難點?！边t福林指出。

在城鎮(zhèn)化亟待推進的諸多改革中，土地和人口這兩項制度從實踐和理論層面均首當其沖。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英告訴法治周末記者，城鎮(zhèn)化的本義是在經(jīng)濟結構升級、工業(yè)化推進過程中伴以人口調(diào)整。

“讓人口流動適應經(jīng)濟調(diào)整”，而整個過程應該是人口福利水平提高、人均國民收入水平提高的過程，人口布局應堅持自由、平等、健康、公序原則。

在他看來，戶籍制度改革“并不難”，只需捅破一層利益與政府履責的窗戶紙。

遲福林也表示，實現(xiàn)中央確定的城鎮(zhèn)化目標，關鍵在于人口城鎮(zhèn)化的體制機制創(chuàng)新，改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構。

而真正解開這個“二元方程”，遲福林提出了七點建議：一是讓農(nóng)民工成為歷史；二是盡快打破二元戶籍結構，改革戶籍制度；三是推進土地制度改革，尤其是農(nóng)村土地制度改革；四是調(diào)整人口政策；五是推進與人口城鎮(zhèn)化相適應的財稅體制改革；六是推進農(nóng)村社區(qū)管理體制改革；七是以堅持市場主導的城鎮(zhèn)化為目標，調(diào)整行政區(qū)域體制；八是推進行政體制改革。