告別“物的城鎮(zhèn)化”

告別“物的城鎮(zhèn)化”

編者按

中國的城鎮(zhèn)化無疑是本世紀最波瀾壯闊的奇跡之一，它涉及的經(jīng)濟總量、建設(shè)規(guī)模和社會影響度，全世界恐怕找不到第二個可與之相比較的進程。

假如中國達到西方發(fā)達經(jīng)濟體75%以上的城市化率，需要60年時間，那么，2013年可能恰恰處于中間的位置。如果套用“紅利”這個詞，那么，城鎮(zhèn)化帶給中國經(jīng)濟的紅利還有30年。

為什么李克強總理提出的是城鎮(zhèn)化，而不是大家習(xí)慣的城市化？我們的理解是，至少未來10年的城鎮(zhèn)化，應(yīng)該是眼睛向下的城鎮(zhèn)化，更強調(diào)中小城市的發(fā)展，更注重鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)演變的過程。大城市對于資本、 人才和信息，有一種天然的吸引力，它們的聚集可以通過市場去配置，而中小城市，尤其是由鄉(xiāng)村演變而來的新的城鎮(zhèn)，一段時期內(nèi)則需要政府的引導(dǎo)和扶持，輸入特定的資源。

為什么是新型城鎮(zhèn)化？新，突出的是什么？我們的理解是，過去30年的城鎮(zhèn)化，就是一種簡單、粗暴的城鎮(zhèn)化，是一種物的城鎮(zhèn)化；而未來10年甚至未來30年，則必須是有豐富內(nèi)涵的、內(nèi)生的城鎮(zhèn)化，是一種人的城鎮(zhèn)化。

物的城鎮(zhèn)化，只是物質(zhì)形態(tài)在地理空間的擴展，土地由鄉(xiāng)村變?yōu)槌擎?zhèn)，城市區(qū)域由小變大，就像北京從二環(huán)擴充到三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)；以及資金的無限堆積，資源的無窮消耗等。表現(xiàn)在GDP上，就是8%、9%或7.5%的增長。

人的城鎮(zhèn)化，則將關(guān)注的目光投向在城鎮(zhèn)生活的人，以及以人為核心的社會組織的構(gòu)建。因為眼睛向下，所以就更注重居民尤其是新市民的醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、教育和文化、就業(yè)和收入、環(huán)保和安全、法治等方面的公共服務(wù)和社會保障。顯然，人的城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，要復(fù)雜、深廣得多。

只要稍稍關(guān)心過去30年經(jīng)濟發(fā)展歷程，就會發(fā)現(xiàn)，物的城鎮(zhèn)化這種模式雖然簡單、直接，卻幾乎已經(jīng)走到了盡頭。因為它消耗了龐大的資金和資源，最大化地惡化了環(huán)境，投入回報越來越低，邊際效率直線下降。這是在舊的經(jīng)濟發(fā)展方式基礎(chǔ)上生長出來的一種城鎮(zhèn)化。

如果說舊的經(jīng)濟發(fā)展方式不可持續(xù)，那么，也就必須與物的城鎮(zhèn)化告別。推行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，打造中國經(jīng)濟升級版，必須尋找一種新型的城鎮(zhèn)化，以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重社會和文化內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化，需要一系列的創(chuàng)新和改革，與之匹配。城鎮(zhèn)管理體制要創(chuàng)新，城鎮(zhèn)投融資體制要創(chuàng)新，社會管理體制要改革，住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度要改革，收入分配制度要改革，土地、稅收制度要改革。

但被過去30年的高增長奇跡所證明的舊模式，仍將有著巨大的慣性力量。直到今天，依然有很多地方政府將城鎮(zhèn)化看作是設(shè)立一個又一個開發(fā)區(qū)、新區(qū)，看作是吸引大量外來投資，爭取大項目，靠投資拉動經(jīng)濟快速增長。必須警惕土地的城鎮(zhèn)化、投資的城鎮(zhèn)化，繼續(xù)攻陷一個又一個村莊。必須警惕在政績驅(qū)動下運動式的城鎮(zhèn)化，盲目建設(shè)各類新城和產(chǎn)業(yè)園，最終卻變成了荒蕪的死城、沒有活力的睡城，資源耗竭了，發(fā)展的機會也錯過了。

鄉(xiāng)愁不應(yīng)被城市的霧霾吞噬。

張永生：城鎮(zhèn)化的驅(qū)動力不應(yīng)是政府

本報記者王營北京報道

盡管城鎮(zhèn)化已經(jīng)被提及多年，但真正上升到改革中心戰(zhàn)略層面，則是在十八屆三中全會所公布的《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中。在21世紀傳媒會議周“2013中國新型城鎮(zhèn)化案例研討暨中國幸福社區(qū)論壇”上，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部副部長張永生發(fā)表主題演講稱，在中央大力發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的背景下，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)對過去城鎮(zhèn)化發(fā)展思路、視角和體制進行反思。

他在接受21世紀經(jīng)濟報道記者專訪時表示，各個地方之所以出現(xiàn)很多“造城”運動，就是因為城鎮(zhèn)化的主體是政府，而不是市場。

把政府的位置擺正

張永生認為，要想發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，需要把政府的位置擺正，城鎮(zhèn)化背后的驅(qū)動力不是政府，而是市場。目前國內(nèi)出現(xiàn)的造城運動，反映出當(dāng)前城鎮(zhèn)化是以計劃經(jīng)濟為主導(dǎo)的思維，而這都是政府力量過于強大的結(jié)果。

張永生用一個形象的比喻解釋了為什么會有城市?！皟蓚€關(guān)鍵詞，一個是‘交易效率’，另外一個是‘公共產(chǎn)品’?？梢韵胂?，如果汽車的生產(chǎn)分布在各個鄉(xiāng)村里，汽車產(chǎn)業(yè)是沒法發(fā)展起來的，但當(dāng)大家集中在一塊交易，就可以進行高效率的分工，生產(chǎn)力會提高，經(jīng)濟也會增長。所以，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與經(jīng)濟增長，它們是一個銅板的兩面，我們不能夠拋開經(jīng)濟增長來談城鎮(zhèn)化。公共產(chǎn)品對城鎮(zhèn)化也很重要，如果類似于基礎(chǔ)設(shè)施、信息都可以充分共享，使用效率就非常大?！?/p>

通過上述闡述，張永生認為，對城市產(chǎn)生主導(dǎo)作用的應(yīng)當(dāng)是市場，而政府的角色是履行責(zé)任?！暗恍业氖窃谥袊皇沁@種情況，為什么？這要追溯到計劃經(jīng)濟年代所采取的一些發(fā)展戰(zhàn)略。因此，政府要改變過去錯位和越位的做法。我們在全世界很少看到有市場經(jīng)濟作用發(fā)揮很好的地方。一個好政府，政府一定是非常有效的，強有力的政府，但不是像現(xiàn)在的政府一樣過以行政干預(yù)的，另外是改變政府的行為模式”。

張永生認為，鑒于此，十八屆三中全會提出了一些非常實質(zhì)性的改革內(nèi)容。其中對城鎮(zhèn)化影響最大的財稅制度改革也被提及?！斑@個實際上是非常實質(zhì)性的突破，當(dāng)前的政府就是因為事權(quán)和財權(quán)不對稱，很多支出沒有相應(yīng)財力的保障，所以政府要利用權(quán)力向市場尋租?！?/p>

“其次，一個重要的改革方向是改革預(yù)算制度。這是非常有力的一個制度，以前政府賣地，得到這些收入和當(dāng)年的支出是掛鉤的，現(xiàn)在收入和支出不掛鉤，你賣多少地不意味著這些收入都能夠支配使用。所以，預(yù)算制度改革會對政府建立起一個非常強硬的約束。”

“另外，地方政府今后的考核機制也會發(fā)生變化。以前‘GDP錦標賽’使得各個地方政府成為發(fā)展的主體，現(xiàn)在考核指標變了，GDP將不再是那么重要的指標，司法和反腐機制都有很大的動作。”

“最后一個重要的改革方向是破解土地財政困局。改革方向?qū)⒈憩F(xiàn)在三個方面，第一，土地給農(nóng)民賦權(quán)。以前政府要從農(nóng)民手里拿地可能相對容易，但現(xiàn)在不一樣了，你很難從農(nóng)民手里拿地；第二，由于農(nóng)村建設(shè)用地入市，政府拿到地之后想去操控價格難度也在加大；第三，以前政府賣地高收入想用在花費、支出上，但由于預(yù)算制度改革，政府再想像以前那樣花費就很難?！?/p>

農(nóng)村凋敝的現(xiàn)狀將有所改變

張永生認為，在十八屆三中全會改革背景下，農(nóng)村的現(xiàn)狀將有很大程度的改變。

他表示，計劃經(jīng)濟所遺留的農(nóng)村土地制度問題，導(dǎo)致市場無法有效地參與到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化改革中。這不僅導(dǎo)致農(nóng)村的土地交易市場沒有形成良好的市場，而且城市的資本也很難流向農(nóng)村。比如，城市市民如果想在農(nóng)村買一塊地，辦一個農(nóng)莊，這是不可能實現(xiàn)的。所以整個經(jīng)濟發(fā)展的過程中，農(nóng)村僅是一個輸出對象，輸出勞動力和資本，最終導(dǎo)致現(xiàn)在非常令人擔(dān)憂的現(xiàn)象，一方面中國經(jīng)濟高速增長，另外一方面是農(nóng)村的凋敝。

因此，張永生認為，接下來，中央政府將通過土地改革打通農(nóng)村和城市之間土地要素市場。城鄉(xiāng)壁壘一旦被打通，城市的資本和人才可以和農(nóng)村之間實行雙向流動，農(nóng)村的活力也會煥發(fā)出來，就不會像現(xiàn)在，整個農(nóng)村都是沉睡中。

“接下來就是戶籍制度和社會保障制度，以及基本公共服務(wù)方面的改革，這些都是為了促進人口的自由遷徙和雙向流動?？傮w而言，《決定》會破除城鄉(xiāng)壁壘，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供根本制度保障，為政府權(quán)力套上‘韁繩’，最終使得市場活力得到釋放。”張永生認為，未來中國經(jīng)濟能否有脫胎換骨的變化，取決于《決定》能不能得到有效徹底的執(zhí)行。（編輯藍潔周凌暉）

林澎：巨型城市的蔓延式發(fā)展不可取

本報記者荊寶潔北京報道

巨型城市北京正在變得越來越脆弱。

一場暴雨可以讓整座城市陷入癱瘓；一場大型演唱會，甚至一次宜家商場的促銷活動也可以讓這座城市的交通發(fā)生長時間滯阻；而道路擁堵是幾乎是每天、每時都在發(fā)生。人口正在不斷涌入北京，城市的承載力越來越弱。

這并不是城市規(guī)劃者們所期許的局面。

北京需要新的城市副中心

在北京科技商務(wù)區(qū)建設(shè)有限公司總經(jīng)理林澎印象中，過去北京市曾經(jīng)有很多綠化帶，但是它們不斷被蠶食。盡管有關(guān)部門提出了“兩軸、兩帶、多中心”的規(guī)劃理念，在現(xiàn)實中，北京的城市發(fā)展越來越像“攤大餅”，平面式擴展大行其道。

林澎認為，無序的蔓延式發(fā)展是不可取的，北京需要明確新的城市副中心，需要擺脫舊思維，重新梳理北京的城市功能。新的城市副中心應(yīng)該是真正意義上的良性自我循環(huán)體，是活躍的細胞，而不是病態(tài)的城市腫塊。事實上，不止是北京，中國的城市發(fā)展已經(jīng)走入了新的歷史時期，需要用創(chuàng)新的思維去應(yīng)對和解決問題。

林澎在接受21世紀經(jīng)濟報道記者專訪時指出，從國際大都市的發(fā)展歷程來看,如果一個城市尤其是特大型城市只有一個中心,“城市病”將會隨著城市規(guī)模的擴大日益凸顯。一般來說,綜合型大都市大多都呈現(xiàn)出由“單核心”向“多核心”發(fā)展的特征。東京、巴黎的做法值得北京借鑒。

如東京從1958年至今就曾三次實施“副中心”戰(zhàn)略。現(xiàn)在它共有7個副中心，每個副中心既是所在地區(qū)的公共活動中心，同時也承擔(dān)東京作為國際城市的某些職能。在7個副中心中，最為成功的當(dāng)屬新宿。目前，金融保險業(yè)、不動產(chǎn)業(yè)、零售批發(fā)業(yè)、服務(wù)業(yè)成為新宿的主要行業(yè)，人口就業(yè)構(gòu)成已接近東京都中心三區(qū)。

巴黎的拉德芳斯是副中心建設(shè)中的又一經(jīng)典案例。經(jīng)過近30年的建設(shè)，現(xiàn)在拉德芳斯已經(jīng)建成商務(wù)與辦公樓面積近250萬平方米，容納公司1600多家，其中包括法國最大的5家銀行和17家企業(yè)，170家外國金融機構(gòu)，還有190多家世界著名跨國公司的總部和區(qū)域總部。區(qū)內(nèi)目前工作人員超過了15萬。

新的城市副中心應(yīng)產(chǎn)城融合

而過去，北京也曾提出建設(shè)副中心，但副中心的建設(shè)難言成功。以通州為例，交通擁堵成為困擾通州的首要問題。并且，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的問題一直未能解決，職住分離的趨勢越發(fā)嚴重。

林澎認為，其中值得反思的是，過去的城市發(fā)展被“房地產(chǎn)模式”綁架。不唯北京，地方政府追求短期利益的現(xiàn)象，幾乎在中國所有城市都存在。以房地產(chǎn)開發(fā)模式為主導(dǎo)的城市建設(shè)，追求快速建設(shè)，由此產(chǎn)生了許多睡城、職住分離的功能區(qū)。而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要時間，需要投入大量的精力。 “不過，通州的城市發(fā)展也才走過第一個十年而已，未來的道路還很長?！绷峙煺f。

在新的歷史時期下，北京需要明確新的城市副中心。據(jù)了解，2013年1月22日，在北京市第十四屆人大一次會議上，代市長王安順在政府工作報告中提出，北京要加快城市副中心和新城建設(shè)，堅持聚焦通州，科學(xué)規(guī)劃，分步實施，確定起步區(qū)及相關(guān)配套政策，力爭重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和重點建設(shè)項目取得較大突破。同時，要加快順義、亦莊、大興、昌平、房山新城的建設(shè)，打造功能完備、宜居宜業(yè)的綜合性新城。

林澎建議，需要引入創(chuàng)新的思維來打造城市副中心。從規(guī)劃角度，過去也曾提出過產(chǎn)城融合的理念，土地曾被粗獷地劃分為產(chǎn)業(yè)區(qū)和居住區(qū)，但相互沒有任何交叉、交流。如何讓產(chǎn)業(yè)和城市真正的融合，使區(qū)域中的每一個細胞都有活力，這是新型發(fā)展商需要解決的問題。新的城市副中心應(yīng)該是產(chǎn)城融合的。

此外，在新型的城鎮(zhèn)化背景下，解決問題的方式也應(yīng)該有所改變?！罢嬲龑⑹袌隽α恳氲匠鞘薪ㄔO(shè)中?！绷峙煺f。不僅需要理念上有所改變，每一個細節(jié)都從“人的需求”出發(fā)，而不是從政績觀上出發(fā)。制度上也應(yīng)有所變革，特別是土地、財稅等制度。

而具體到北京科技商務(wù)區(qū)建設(shè)有限公司正在做的事情，北京是否能在北部昌平區(qū)形成類似“硅谷”以城市創(chuàng)新經(jīng)濟為依托的城市副中心？

林澎的思考是，一方面需要打造良好的硬件環(huán)境：便利的交通，發(fā)達的通訊網(wǎng)絡(luò)，高度信息化，良好的生產(chǎn)和居住條件。但更重要的是打造軟環(huán)境?？陀^來看，昌平TBD（科技商務(wù)區(qū)英文Technological Business District的縮寫）區(qū)域具備良好的條件。周邊有大學(xué)、研究機構(gòu)和風(fēng)險企業(yè)，有可能引起知識和信息的匯集與交流，形成高科技產(chǎn)業(yè)集聚。但更重要的是政府或園區(qū)管理部門能否給進入園區(qū)的高科技公司提供資金、稅收、法律等方面的優(yōu)惠政策。信用體系是否完善，能否倡導(dǎo)一種特殊的創(chuàng)業(yè)精神和營造一種獨特的人文氣氛。有了這些軟硬環(huán)境，科技新區(qū)才能產(chǎn)生吸引力，不斷壯大。

然而道遠路長。（編輯藍潔周凌暉）

朱中一：土地和房地產(chǎn)是城鎮(zhèn)化的重要載體

本報實習(xí)記者鄢子北京報道

中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長朱中一在2013中國新型城鎮(zhèn)化案例研討暨中國幸福社區(qū)論壇上明確指出，城鎮(zhèn)化是從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動力向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程，是農(nóng)業(yè)專業(yè)人口從農(nóng)業(yè)社會生活轉(zhuǎn)向城市生活的過程，是勞動方式、就業(yè)方式、生活方式轉(zhuǎn)變的過程，包含了經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。

在朱中一看來，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，產(chǎn)業(yè)支撐是城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)，土地和房地產(chǎn)是城鎮(zhèn)化的重要載體。房地產(chǎn)行業(yè)首先要關(guān)注老百姓的住房問題，就是把符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，解決住房問題；其次要不斷完善市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度。

城鎮(zhèn)化應(yīng)積極穩(wěn)妥

朱中一說：“習(xí)近平總書記不久前在山東考察的時候講了一段話：‘城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化，而是人口城鎮(zhèn)化，不要拔苗助長，而要水到渠成，不要急于求成，而要積極穩(wěn)妥?！@就說明城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟規(guī)律，要積極穩(wěn)妥?！?/p>

朱中一援引了十八屆三中全會決議關(guān)于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制的內(nèi)容，“城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果?！彼劦剑@部分論述的第一段話是加快構(gòu)建新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系，第二段話就講到了賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)，第三段話講到了推進城鄉(xiāng)要素的平等交換和公共制約的均衡配置，第四段話才講到了完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制。

他認為，這一思路的形成基于城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟規(guī)律。當(dāng)工業(yè)化發(fā)展以后，才容易進入規(guī)模經(jīng)營、合作經(jīng)營階段。只有在構(gòu)建新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系以后，人口的轉(zhuǎn)移才能成功。在轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)一體化過程中如何賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)力，是至關(guān)重要的；然后推進城鄉(xiāng)要素的公共資源均衡配置，才能完善城鎮(zhèn)化的健康體系。

“這就說明，在城鄉(xiāng)一體化過程中，城鎮(zhèn)化首先關(guān)心的是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、構(gòu)建新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。只有這樣，農(nóng)村才有富余的勞動力出來；只有這樣，咱們才能處理好城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。”朱中一表示。

土地和房地產(chǎn)是城鎮(zhèn)化的重要載體

朱中一談到房地產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)化當(dāng)中怎么定位的問題。

“在城鎮(zhèn)化過程中有幾個基本的要素：以人為核心是第一要素；產(chǎn)業(yè)支撐是重要基礎(chǔ)；產(chǎn)城融合也是一大要素；土地和住房是重要的載體，是城鎮(zhèn)化的重要保障。”

在朱中一看來，要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，房地產(chǎn)行業(yè)首先應(yīng)該要關(guān)注老百姓的住房問題，把符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，解決住房問題?！霸诔擎?zhèn)化過程中，住宅業(yè)是為老百姓住有所居服務(wù)的重要民生行業(yè)，非住宅的商業(yè)地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)地產(chǎn)等，是為相關(guān)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級提供配套服務(wù)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)?！?/p>

他認為，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，需要不斷完善市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，為擴大就業(yè)服務(wù)?！耙晟齐p軌制的住房制度，推動形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、價格基本穩(wěn)定的一個供需格局；既要增加新增的住房供應(yīng)，又要盤活存量；既要新建又要發(fā)展和規(guī)范二手房市場和租賃市場，同時還要考慮將進城落戶的農(nóng)民工的宅基地和房產(chǎn)作為資產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高他們在城市里購房和租房的能力?！?/p>

朱中一稱，房地產(chǎn)市場差異化問題已經(jīng)顯現(xiàn)?，F(xiàn)在北上廣深等一線城市，住房供不應(yīng)求，房價上漲很快，但是不少三、四線城市存量的消化壓力也不小?，F(xiàn)在存量房、待售商品房面積的增加主要是三、四線城市的現(xiàn)象。

朱中一建議，在貫徹雙軌制住房工業(yè)體系的時候，不要與保障房市場的供應(yīng)截然分開。他舉例道：“像北、上、廣、深這些城市，特別是北京，應(yīng)考慮增加商品房的供應(yīng)。但是供大于求的城市的政府怎么通過控制多余住房、控制租賃住房，很多城市都在探索。像貴陽可以把中小套型的房子租來，政府加一些補貼，租給符合條件的中低收入家庭，這樣政府也可以少建一些保障性住房來達到這一目的。”（編輯藍潔周凌暉）