農(nóng)地改革的城鎮(zhèn)化視角

2013年12月13日，中央城鎮(zhèn)化工作會議閉幕。中國改革開放以來召開的第一次中央城鎮(zhèn)化工作會議，與中央經(jīng)濟(jì)工作會議同等規(guī)格、交叉套開，重要性不言而喻。

“城鎮(zhèn)化是當(dāng)前和未來拉動中國經(jīng)濟(jì)增長的最大潛力所在?！敝袊鴩H經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長鄭新立說。鄭新立在我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界具有廣泛影響，曾任中共中央政策研究室副主任、全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任，多次參加中共中央全會、《政府工作報(bào)告》和“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”規(guī)（計(jì)）劃的起草工作。他亦是不久前剛剛結(jié)束的十八屆三中全會文件起草組成員。

在鄭新立看來，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）涉及的改革達(dá)300多項(xiàng)，農(nóng)村土地制度改革是所有改革中最重要、影響最為深遠(yuǎn)的、難度最大的。此外，全會把生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度，在黨的文件里，第一次對生態(tài)文明體制系統(tǒng)地做了闡述和部署。

就中國新型城鎮(zhèn)化的政策思路和生態(tài)文明體制的具體部署，鄭新立接受了《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者的專訪。幾個小時的專訪，鄭新立思維清晰，語速飛快，能清楚準(zhǔn)確地說出一連串的重要數(shù)據(jù)，對宏觀經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)濟(jì)政策研究，他都有較深的研究和獨(dú)到見解，但也時時透露出對農(nóng)民工、留守兒童、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的人文關(guān)懷。

農(nóng)地改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化成敗

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會議已為中國新型城鎮(zhèn)化的政策思路定調(diào)，你對會議部署有怎樣的解讀？

鄭新立：城鎮(zhèn)化是當(dāng)前和未來拉動中國經(jīng)濟(jì)增長的最大潛力所在。如果未來10年到20年間城鎮(zhèn)化率保持提高一個百分點(diǎn)，那么每年將有一千萬以上的農(nóng)村人進(jìn)入城市，為此增加的投資需求和消費(fèi)需求，足以拉動未來經(jīng)濟(jì)較快增長。

我們現(xiàn)在的城市化率是50%，如果20年后再提高20%，30%人口住在農(nóng)村、70%人口住在城市的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)基本就定下來了，我們工業(yè)化、城市化的任務(wù)也就基本實(shí)現(xiàn)了。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：會議提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的6大任務(wù)，其中一個任務(wù)是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，既要優(yōu)化宏觀布局，也要搞好城市微觀空間治理。對此你有怎樣的想法？

鄭新立：過去幾十年，中國的城鎮(zhèn)化都是循著一條人口和資源不斷向北上廣深等超大城市聚集的道路推進(jìn)。上千萬人口的城市以后不能再搞了，城市發(fā)展到上千萬人口就是“災(zāi)難”。

未來城鎮(zhèn)化將分三個層面展開。第一個層面是在以廣州為中心的珠三角、以上海為中心的長三角和以京津?yàn)橹行牡沫h(huán)渤海，形成三大都市群，這三大都市群在未來十年內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量將超過2萬億美元，進(jìn)而超越紐約都市圈和東京都市圈。

第二個層面是以省會為中心形成“次區(qū)域城市群”，目前發(fā)展比較好的有四個：以鄭州為中心的中原城市群；以武漢為中心的武漢城市圈；以長沙為中心的長株潭城市圈；以成都和重慶為兩極的成渝城市圈。未來在次區(qū)域城市群中，中心城市與周邊城市將靠城際高鐵連接起來，都市群和次區(qū)域的城市群也通過高鐵連接，大大小小的城市形成半小時生活圈、一小時商務(wù)圈，形成同城化、一體化的發(fā)展。

第三個層面則是以縣城為中心、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化局面，吸引更多人向中小城市分散。目前，在蘇南、浙江、珠三角等地已經(jīng)有了現(xiàn)成案例，在一個縣域范圍內(nèi)形成了半小時生活圈，比如浙江安吉，老百姓在縣域二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)，但還居住在農(nóng)村。房子在農(nóng)村都是依山傍水，周圍竹林環(huán)繞，非常優(yōu)雅清靜，生活工作很方便很現(xiàn)代化，農(nóng)民就不需要往城里跑，這就叫就地城市化。這是一種更高層次的城市化，像德國是一個城市化很成熟的國家，但德國人討厭大城市，67%的德國人居住在小城鎮(zhèn)，一個小城鎮(zhèn)10萬人左右，主要依托一個工廠或一個銀行。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：除了就地城市化，還是有很多農(nóng)民工需要到城市落腳，會議提出了加快以人為核心的城鎮(zhèn)化，那該如何保障進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益？

鄭新立：我們有2億多農(nóng)民工，未來要在城里市民化，最重要的就是要有地方住。十八屆三中全會通過的《決定》，涉及的改革達(dá)300多項(xiàng)，農(nóng)村土地制度改革是所有改革中最重要、影響最為深遠(yuǎn)的、難度最大的。

《決定》為農(nóng)民工在城里扎根提供了三個條件。第一是耕地轉(zhuǎn)包。農(nóng)民將承包地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包出去，別人搞規(guī)?；?jīng)營，效率高，又可以發(fā)展高附加值的農(nóng)產(chǎn)品。然后農(nóng)民到城市打工，工資加上土地轉(zhuǎn)包費(fèi)，就容易跨入中等收入家庭行列了。

第二是出讓宅基地?，F(xiàn)在中國土地最大的潛力是宅基地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地一共22萬平方公里，包括縣城和城市以上的大中小城市占5萬，宅基地卻占17萬，農(nóng)村一個人的建設(shè)用地面積是城市的3.5倍。宅基地這么大的資源一直沒發(fā)揮作用，三中全會把這個金庫打開了。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革，可以增加城市建設(shè)用地，滿足城市化需求，城市房價亦自然下降。

第三是農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地可同地同權(quán)同價。過去農(nóng)村建設(shè)用地是先征地變成國有，搞一級開發(fā)，再進(jìn)行招拍掛，現(xiàn)在農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場，無論是集體收入，還是分給老百姓，都是一個大紅包。

此外，我國有3~4千萬留守兒童在農(nóng)村，父母離開他們?nèi)コ鞘写蚬?，給他們幼小的心靈留下很多創(chuàng)傷，如果農(nóng)村的宅基地可以賣掉，他們在城里有了房子，把孩子接到城里，讓他們?nèi)覉F(tuán)聚，這是一件大善事。我們各項(xiàng)政策應(yīng)推動這種農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：但農(nóng)民工進(jìn)城至今各方認(rèn)識仍不一致。不贊成改革的一方擔(dān)心，“萬一進(jìn)城農(nóng)民失業(yè)了怎么辦，他們也不能重新回到農(nóng)村，會不會淪為印度、巴西等國城市中的貧民，成為城市解決不了的問題”。

鄭新立：這種擔(dān)憂沒有必要。中國的農(nóng)業(yè)和美國加州的農(nóng)業(yè)相差不止100年，中國過去在理論上、政策上，長期鼓勵讓農(nóng)民躺在自然經(jīng)濟(jì)、小規(guī)模經(jīng)營的溫床上，還要維護(hù)農(nóng)戶在農(nóng)村的經(jīng)營主體地位，平均每個農(nóng)業(yè)勞動力只種6.4畝地，永遠(yuǎn)難富起來。

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不會倒轉(zhuǎn)，第一代農(nóng)民在城市能找到工作，第二代本事會更大，在城市上大學(xué)，至少讀個中專、技校，競爭力會超過第一代，他們不會再回農(nóng)村了。農(nóng)村2.8億的勞動力，只需要留下8000萬種地便綽綽有余，其余2億農(nóng)民可以進(jìn)城。盡管制造業(yè)吸納勞動力的規(guī)模已趨于飽和，但服務(wù)業(yè)容量還很大。中國第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全社會比例只有36%，全世界平均水平是62%，因此未來兩億勞動力到城市能做什么？就是搞服務(wù)業(yè)。不用再糾結(jié)農(nóng)民工失業(yè)問題了，因?yàn)楦鶕?jù)中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心的調(diào)查，目前農(nóng)民工失業(yè)率只有6%，但大學(xué)生失業(yè)率已經(jīng)到30%了。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：重慶市市長黃奇帆也是十八屆三中全會文件起草組的成員，“重慶地票”的農(nóng)村土地改革模式會不會更普遍被推廣？

鄭新立：我和黃奇帆在一個起草小組。重慶的土地制度改革搞了四年多，它是把重慶郊區(qū)分散的、零星的建設(shè)用地，包括原來農(nóng)村的板磚廠、窯廠、村鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地等進(jìn)行土地復(fù)墾，這些新增的耕地經(jīng)國土部門丈量后，發(fā)地票給農(nóng)民，農(nóng)民拿地票去市場交易，需要建設(shè)用地的投資者也到這個市場去買地，然后由城市規(guī)劃部門統(tǒng)一調(diào)節(jié)規(guī)劃使用。

重慶如此試驗(yàn)了四年，產(chǎn)生了四個效果。第一是賣地的收入一共200多億，農(nóng)村集體拿了15%，農(nóng)民個人拿了85%，有近二百億賣地的錢裝到了農(nóng)民口袋里；第二是重慶市不缺建設(shè)用地，所有到重慶投資的企業(yè)都能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地；第三是四年時間內(nèi)，這些零星的建設(shè)用地，不僅滿足了新增建設(shè)用地的需要，還新增了7多萬畝耕地；第四是形成了一個土地交易價格，20萬元一畝，銀行以每畝20萬的抵押向農(nóng)民提供貸款，一共貸給了農(nóng)民70多億，支持農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：這些經(jīng)驗(yàn)對其他省份是否有借鑒意義？

鄭新立：比如河北省。河北省與北京市已經(jīng)達(dá)成一個協(xié)議，北京市要疏散500萬人口到周邊地區(qū)，但是河北省沒建設(shè)用地。河北省省長張慶偉跟我說，河北很想接收過來，但是河北建設(shè)用地嚴(yán)重短缺。我建議他去把重慶建設(shè)經(jīng)驗(yàn)學(xué)過來，一定可以解決這個問題。

生態(tài)文明體制首次破題

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：你參加了十八屆三中全會文件的起草，全會對未來中國經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革做出了全面部署，在你看來，這些部署和以前有哪些不一樣？

鄭新立：全會把生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度。五元一體化的五個體制里面，其他四個體制中央都專門開過會，做過決定和部署，在黨的文件里，第一次對生態(tài)文明體制系統(tǒng)地做了闡述和部署，也可以說是第一次破題。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：文件中關(guān)于生態(tài)文明體制的具體部署，你有怎樣的解讀？

鄭新立：第一是《決定》中提出建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，就是包括河流、湖泊、海洋、山地、草原等將來的產(chǎn)權(quán)都要明確責(zé)任主體，由這個責(zé)任主體對自然資源維護(hù)負(fù)責(zé)，而且要實(shí)行離任審計(jì)制度和自然資源損害的終身追究制度。這非常重要，是第一次提出來。

第二點(diǎn)就是提出建立吸引社會資金投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場機(jī)制，通過“誰污染誰付費(fèi)”和第三方治理形成一個機(jī)制?！罢l污染誰付費(fèi)”是一個新提法，過去我們一直提“誰污染誰治理”。但“誰污染誰治理”很難真正得到落實(shí)，一直流于形式，實(shí)際上變成了誰要是治理了，誰就吃虧，誰要是不治理，誰就賺錢。

比如一個60千瓦的發(fā)電機(jī)組，火電廠一年的脫硫脫硝除塵成本需要8千萬元，如果企業(yè)偷排或者裝一個假設(shè)備，成本就變成企業(yè)收入了。過去我們也缺乏有效的監(jiān)督手段，檢查來了，企業(yè)趕緊把設(shè)備開起來，檢查的一走，就把機(jī)器關(guān)上，或者是白天開、晚上排污，這個實(shí)踐證明“誰污染誰治理”不行。

未來如果改成“誰污染誰付費(fèi)”，企業(yè)只要排放了污染物，無論是氣體、液體還是固體，核定一個標(biāo)準(zhǔn)你要交費(fèi)，然后由政府通過招標(biāo)，選擇擁有先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備和經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)來治理，保證把最好的設(shè)備裝上去，保證它24小時開起來。

起草的過程還有一個小插曲。原來起草的文件寫的是“試行環(huán)境污染第三方治理”，但最終在全會上討論時，國家發(fā)改委副主任解振華說這項(xiàng)工作已經(jīng)試行有段時間了，應(yīng)該改成“推行”。就改了一個字，我們未來在治理霧霾等問題時，相關(guān)工作可能要提前好多年。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：一講到環(huán)保不少人就提到必然影響經(jīng)濟(jì)增長，發(fā)展仍是未來中國的重要任務(wù)，如何處理二者的關(guān)系？

鄭新立：之所以一講到環(huán)保就提到必然影響經(jīng)濟(jì)增長，是因?yàn)槲覀冞^去還沒有找到一個共享性的公共產(chǎn)品市場價值補(bǔ)償機(jī)制，說白了就是新鮮空氣人人都在享受，它不像別的商品一樣要通過市場購買，如果一個企業(yè)為新鮮空氣做出貢獻(xiàn)，有了投入，但這個投入如何產(chǎn)生利潤？如果投入不能取得回報(bào)，光是靠企業(yè)覺悟，那肯定是干不成的?，F(xiàn)在就找到了這樣一個機(jī)制：“誰污染誰付費(fèi)”，推行第三方治理。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：在你看來，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是否將成為一個新的投資熱點(diǎn)？鄭新立：對環(huán)境生態(tài)的投入，同樣可以產(chǎn)生GDP，可以產(chǎn)生利潤，可以增加就業(yè)，這樣就將形成環(huán)保產(chǎn)業(yè)的龐大市場。包括脫硫脫硝、除塵、水污染治理等專業(yè)技術(shù)會得到長足的發(fā)展，并能創(chuàng)造出可觀的稅收及就業(yè)。

今年以來，在華北、華東地區(qū)連續(xù)出現(xiàn)的大面積霧霾天氣引起了全社會的關(guān)注和憂慮，與此同時我們還要看到，由于大氣的污染，在我們首都北京肺癌的死亡率已經(jīng)上升為第一位，呼吸道疾病的發(fā)病率每年以兩位數(shù)的速度上漲。這樣的嚴(yán)酷現(xiàn)象，不能不引起我們的反思。

應(yīng)該利用市場機(jī)制，拉動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使環(huán)保投入形成新的投資熱點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。目前，環(huán)保部正抓緊制定《京津冀地區(qū)聯(lián)合治理大氣污染行動計(jì)劃》，一共十條，措施非常有力，這十條措施出臺后可能對環(huán)保投入形成一個熱潮。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：在推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，還有哪些藩籬需要破除？

鄭新立：我認(rèn)為首先要破除三個落后理念。第一，要破除強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)必然犧牲發(fā)展的觀念。環(huán)境保護(hù)和發(fā)展是可以統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)的，而且環(huán)境的優(yōu)美為人類創(chuàng)造一個適于居住的良好的環(huán)境，本身就是我們發(fā)展的目的和內(nèi)容之一。

第二，要破除“煤電便宜，所以要重點(diǎn)搞煤電”的觀念，忽視風(fēng)電、太陽能發(fā)電等可再生能源?，F(xiàn)在煤電的成本看起來1度電只有4毛多錢，風(fēng)電、太陽能1度電要8毛到1塊，但我們把環(huán)境成本、人的健康成本、醫(yī)療成本、人們壽命縮短的成本也全部算進(jìn)去，那么煤電的成本可以說已經(jīng)接近或者是相同于可再生能源的成本，再也不能用這個觀點(diǎn)指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作了。

第三，要破除認(rèn)為“環(huán)境治理可以慢慢來”的觀念。有人認(rèn)為英國治理霧霾用了50年時間，我們著什么急呢？我認(rèn)為在3-5年內(nèi)，治理霧霾可以取得明顯的成效，很多人說不可能。英國當(dāng)年治理霧霾還沒有治理的技術(shù)，現(xiàn)在世界上治理大氣污染，脫硫、脫硝、除塵的技術(shù)都是現(xiàn)成，而且絕大部分設(shè)備國內(nèi)都可以制造，現(xiàn)在要錢有錢，要技術(shù)有技術(shù)，原來缺機(jī)制，現(xiàn)在機(jī)制也有了，我相信治理大氣污染在3-5年見到成效是有可能的。

鄭新立簡介

鄭新立，1945年2月出生，河南唐河縣人。1969年8月畢業(yè)于北京鋼鐵學(xué)院。曾在原中共中央書記處研究室、國家信息中心、國家計(jì)委工作，曾任國家計(jì)委政策研究室主任、副秘書長，中共中央政策研究室副主任，2009年4月任中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長。多次參加中共中央全會、《政府工作報(bào)告》和“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”規(guī)(計(jì))劃的起草工作，長期從事經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)濟(jì)政策研究，四次參加三中全會（第十四屆、十六屆、十七屆、十八屆）文件起草。