周其仁前瞻十八屆三中全會：改革的力量不會停

2013年10月08日 06:50
來源：中國企業(yè)家網(wǎng) 作者：周其仁

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周其仁

所謂改革就是兩個東西：一是民間基層自發(fā)的活動，碰到困難，碰到不適應的地方總要把它“拱”開；這個層面的改革天天都有，但光有這個層面的改革不行，還要被吸納成為國家政策和制度，沒有這個過程就不是完整的改革。

改革很難，不改行不行

中國的改革說起來蠻難。前一段時間，吳敬璉老師新書發(fā)布會上我提了一個問題，計劃經(jīng)濟體制的形成也就二三十年，嚴格來說是1958年以后才正式形成的，而改卻已經(jīng)改了35年。為什么這么難改？

改革很難，那不改行不行？現(xiàn)在看來不改也麻煩：一是社會矛盾越來越大，某種程度上比1980年代經(jīng)歷的社會矛盾還要嚴重。任何社會都有矛盾，但若沒有恰當解決這些矛盾的辦法，GDP總量全球第二也不一定能讓大家很踏實。不改，很多社會矛盾就解決不了。像土地問題，如果沒有一套好的機制，政府、民間、開發(fā)商、城市的發(fā)展幾方面利益就找不到平衡的平臺來處理。再如貪腐現(xiàn)象，像劉志軍、薄熙來等大案，批一個條、打一個電話、交代幾句話，幾百萬、幾千萬元就沒了。這跟體制有很大關系，權力在市場中遠遠沒有被裝進籠子里去，這個問題不解決，經(jīng)濟增長再快，大家心里的感覺也不會太好。

另外，我在大學跟同學們交流，他們的看法已經(jīng)跟我們不同。我們還有改革開放以前作為參照系，以這個參照系看，中國還是發(fā)生了巨大變化；但新一代人的參照系不同了，不能老跟他們憶苦思甜。他們是人口主體，有新的標準、新的參照系，對社會公正和公平的要求不同。同時年輕一代也碰到很多新問題，比如房價，這是很深刻、蠻有挑戰(zhàn)性的一件事。從這方面講，不改也不行。

再有，我觀察到生活中法律以外的現(xiàn)象越來越豐富，法律禁止的事生活中卻到處都有，比如，有“黑車”，有小產(chǎn)權房，有“黑戶”……如果很多人生活在法律不承認、不保護的空間里，社會將來會怎樣？我有點擔心。所以一個國家的制度化能力是要把這些現(xiàn)象解決，把大多數(shù)人口吸納到法治的框架里。這有兩個途徑：一是要守法；一是法要合理，法要容易執(zhí)行。這兩方面都要做，如果制定的很多東西難以做到，那么他干脆就在法外了。如果不通過進一步改革來提高這種制度化能力，社會經(jīng)濟增長以后有很多矛盾是難以解決的。所以什么叫改革的邏輯？就是改很難，不改又不行，要在這當中去找。

什么是改革的邏輯

這個邏輯是什么呢？我看到的邏輯，從我1980年代參與改革研究到現(xiàn)在，所謂改革就是兩個東西：一是民間基層自發(fā)的活動，碰到困難，碰到不適應的地方總要把它“拱”開。比如包產(chǎn)到戶，最早并不是北京有誰寫了一個文件就包產(chǎn)到戶了，而是農(nóng)民覺得以前那個辦法不合適，吃大鍋飯多勞不多得，所以就把地分了，但當時是不合法的。這是改革的第一個組成內容，用過去的語言說，就是當生產(chǎn)關系不適應生產(chǎn)力時，生產(chǎn)力會“拱”，不會善罷甘休。這樣的事情天天在發(fā)生，在每個領域都在發(fā)生，這個層面的改革天天都有。但光有這個層面的改革不行，這個層面的改革還要被吸納成為國家政策和制度，沒有這個過程就不是完整的改革。

這是我對改革邏輯的大體理解，我相信這個過程不會結束。當年包產(chǎn)到戶是非法的，民營企業(yè)也是非法的，“傻子瓜子”雇人炒瓜子，案子要報到鄧小平那里。底下已經(jīng)開始炒了，因為市場有需要，但是否合法？在社會主義條件下能不能允許？所以我認為改革有兩方面：第一有沒有冒出芽；第二冒出來的東西能不能吸納到政策制定和法律制定過程中，即制度化。這是改革的過程。

我們現(xiàn)在從哪個領域都能看到有改革的因素、改革的元素、改革的自發(fā)沖動，但某種程度上今天的吸納能力不是那么強，因為有意見分歧，因為里頭的利益分析、平衡遇到困難，在很多事情上是老有自發(fā)的活動，卻沒能夠提煉上來，要適當加快這一過程。是否要重新設計什么東西？我的看法是，在制定政策、制定法律時需要有廣闊的視野，需要參照整個人類文明，看看其他國家的做法，國際經(jīng)驗、歷史、理論，這些元素都要有，否則今天把有些東西匆匆忙忙立了，明天不合適又改，那也很混亂?？偟恼f來，現(xiàn)在第二個過程比較慢，所謂加快改革，是要加快這個層次的改革。

過去最大的問題是我們自己把自己束縛了，十一屆三中全會最重要的是思想解放，不能用僵化的概念把自己的手腳捆起來。我相信底層的人永遠有沖動，因為哪個家庭、哪個老百姓不想改善生活？他們只要發(fā)現(xiàn)機會總會去試、去做。但上層建筑、意識形態(tài)，包括我們在大學教書講的那套道理，是不是能讓生產(chǎn)力發(fā)展得更順一點？改革就是這兩面的結合，缺一面都不可。

土地問題的改革邏輯

農(nóng)業(yè)社會的主要問題是糧食問題，所以要找到土地怎么跟勞動力結合以產(chǎn)出更多的糧食，這個問題農(nóng)村改革基本解決了，剩下的是怎么加強科學技術、加管理、擴大經(jīng)營規(guī)模來支撐后發(fā)展。

但城市化一起來就遇到了新問題。土地被城市、被工業(yè)利用，它產(chǎn)生的價值會更高，于是，這塊地是種糧食，還是搞工業(yè)、搞城市，在市場上有不同的價。這些年我們最大的沖突就是這個沖突。

新的機會來了，經(jīng)濟開始“聚”，“聚”到一個地方就會提高相對價，這是城市的魅力。城里人聚在一起，分工變細，可以大大提高生產(chǎn)率，這是經(jīng)濟發(fā)展中一個非常重要的閥門，像物理力量一樣，你只要適應它，允許人們自由流動和積聚，就可以釋放它的潛能。相對聚起來，繼而產(chǎn)生分工，然后就產(chǎn)生知識的流動、信息的流動，經(jīng)濟結構就豐富起來了。于是就需要有些土地從農(nóng)業(yè)用途轉成城市用途，就這么簡單的一個經(jīng)濟活動，跟我們過去的體制就發(fā)生了沖突。

過去多少年都是國家控制所有經(jīng)濟活動，一塊地要轉成工業(yè)、城市用途，就先要國有化，把這塊地征成國家的，然后由政府把這塊地向市場拍賣。這個體制也是逐步形成的，在此之前土地都不能流轉，1988年之前，土地買賣和租賃是要入刑法的。后來啟動修憲，把憲法中關于土地不得買賣和租賃的條款作了巧妙的修訂，重申土地所有權不得買賣和租賃，但土地的使用權可以轉讓。這樣就形成了一套政府可以把土地向市場、外商、個人和公司轉讓的體制。這對我國后來的城市化起了很重要的作用，有了今天大家討論的土地財政，土地可以融資了，把未來收益的權利拿出來就可以找到現(xiàn)金，用來搞基礎設施建設，這是一個進步。

但這個進步跟原來的體制之間就構成一種沖突，因為它從農(nóng)民那兒拿地不是買賣關系，而是強征關系。和農(nóng)民的關系緊張是從這個背景下開始的。還有一個因素，開始誰也不懂土地能賣出這么高的價錢，這是城市化的魅力，當然也跟我們的貨幣環(huán)境有關系，大量的流資最后總要落地，一落地就是天價。最后很多地方政府就多從農(nóng)民那里拿地，然后高價賣，中間的差價用于土地財政，用于發(fā)展城市基礎設施。這個功能也不能一概否認，若沒有的話就沒有今天這么大的城市發(fā)展。但這個體制下有些問題現(xiàn)在看后遺癥越來越大——

一是和農(nóng)民的關系。農(nóng)民也會學習，你賣地賺錢，我能不能賣？他們也慢慢“醒”過來了。沒“醒”的時候，他們是拿這塊地在他自己手里時的收益跟征地給他的收益作比較，合算就行。他原本種一畝地一年也就幾百塊錢凈收入，你給他的貼現(xiàn)率只要高于這幾百塊錢，他就挺高興。但等到你賣高價后，參照系變了，他不再跟土地在他手里種苞米的收益比，而是跟你賣出去的收益相比，他們會想，如果由我來賣呢？我在蘇州調查，那里建工業(yè)園區(qū)，臺商都想要地建廠，但劃定的開發(fā)區(qū)供應不上，廠商就跑到周圍農(nóng)村問農(nóng)民能不能給土地蓋廠房。有個村的村支書說得很精彩，他說：地就在我們腳下，錢就在我們門口，我怎么就換不來錢？小產(chǎn)權就是這么產(chǎn)生的，其實都是對城市化土地增值過程的一個反應。土地世世代代是農(nóng)民的，他能不能在這個過程中分享一塊，能不能參與進來？這個問題就提出來了。

城市方面肯定不干：那還得了，農(nóng)民要是敲竹杠、抬價，國家建設怎么辦？他們有他們的道理。但他們不知道，如果制度妥當以后，農(nóng)民數(shù)量多，他們競爭賣的話價格就不會高，鼓勵他們互相競爭賣，就跟賣白菜、蘿卜、糧食的邏輯是一樣的。但沒試之前誰也不知道，所以一征再征，最后的結果是征地成本越來越高。這是新的現(xiàn)實。

現(xiàn)在的問題是怎么解這個扣？一方面，土地是財政的重要組成部分，是城市化基礎設施融資的重要來源，你可以批判它，但這是現(xiàn)實；另一方面，征地成本越來越高，農(nóng)民越來越不干，而有些地方政府在財政困難的情況下，會過度使用政府手里的權威和強制力，造成很多沖突性事件。這個問題怎么解決？我不認為我們坐在這里能想出辦法，要去各地第一線看能不能找到苗頭。

中國的好處是大，底下有很多優(yōu)秀的人，逼得不行會想出各種辦法來，試這個辦法，試那個辦法。對抗是一種辦法，小產(chǎn)權是一種辦法，還可以找到一些更好的互利辦法。比如，我們在成都看到的辦法就不錯，慢慢把征地制變成一個買賣制，留一塊地允許農(nóng)民自己參加交易，開出這個口子來了。北京郊區(qū)、廣東、江蘇都有類似情況，因為政府征地老是很“火暴”，執(zhí)行者也會想辦法減輕代價。各地也都有一些通行辦法，在征地中進行“留地開發(fā)”模式。比如拿你100畝，給你5畝，你可以經(jīng)營做設施。像北京的溫都水城，底下那塊地就是集體地，沒有被征為國有地，由村里集體搞設施賺錢。大量的農(nóng)家樂也是集體土地，也在參與城市化過程中的土地增值。在這當中你會看到有新的芽子長出，但困難在于這新的芽子怎么跟已有的法律體系咬合，這很麻煩。

這次國務院批上海的自貿(mào)區(qū)，我覺得很有意思，規(guī)定在一個區(qū)域一定時間內，中華人民共和國的某些法律停止執(zhí)行。就是可以經(jīng)過一個程序以后，在某個區(qū)域內把已有的不適應的法規(guī)停止執(zhí)行，在一段時間內實行另外一套也合法的體制。我相信這一招對大國的進一步改革會幫上忙，比如在土地問題上就可能幫上忙。例如，要讓農(nóng)民的集體土地入市，就跟全國法律沖突，全國法律還沒開這個口子。但你可以試，承認它合法，因為它也把土地給城市化、工業(yè)化用。而政府可以在里頭抽稅，農(nóng)民也可以從中分享利益。而且，由于都是市場原則，就更服從市場的邏輯，即任何土地資源都要講成本和收益，不能胡來，不能少數(shù)官員想怎樣著就怎樣著，想給誰就給誰，而要按照市場競爭的原則、出價高者得的原則，讓資源用到利用效率最高的方面去。同時可以緩解社會矛盾，不要讓官民沖突那么厲害，也防止官員由于權力過大而進入腐敗的巢穴。這完全可以走出一條新的路子來。

底下總會在矛盾面前找到解決的方式，問題是有沒有給它變成全國性法規(guī)。在變成全國性法規(guī)之前，是否可以有一些地方性的法規(guī)來支撐這些新的試驗，把矛盾化解掉，然后開始走一條新路。

變革的力量不會減弱

我們去底下作調查，不是聽想法，而是看做的事。這些事不一定有什么明確的綱領，但這些現(xiàn)象里可能就有進一步推動變革的積極因素。目前我進行的調查，包括土地問題、戶籍問題，包括大家在北京熱烈討論的一些問題，到底下去看都有一些解的因素。比如金融，你看底下有多少種金融形式？問題是它怎么能夠合法化。什么叫改革？改革是把能解決問題的辦法合法化。

總能找到解決問題的辦法，不可能由于這個那個就會憋死，但合法化很難，這就涉及意識形態(tài)、過去的觀念、既得利益，怎么妥協(xié)，怎么形成新的共識，這是難點。而我們這些年這個變量是滯后的。

我相信改革的力量不會停。因為在開放的環(huán)境下，全球的技術變動的沖擊非常大，現(xiàn)在不是關起門來成本收益很穩(wěn)定的年代。我不相信變革的力量會減弱，但合法化的動力是弱了，求穩(wěn)的思想這些年大了，所以躲事情。而已經(jīng)上了門的事情其實是機會啊。所以為什么叫“紅利”呢？就是說改革跟投資一樣，你不投將來就沒有收益。