財稅制度改革重點：中央和地方稅權(quán)如何劃分

2013年07月24日 02:09
來源：第一財經(jīng)日報 作者：吳敬璉

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許善達認為，應(yīng)考慮為地方稅體系設(shè)計增加一個和幾個有相當規(guī)模且隨著經(jīng)濟增長稅收收入能逐漸增長的稅種。具體來說，應(yīng)該將特別消費稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)，并使之成為地方稅主體稅種，另外還應(yīng)該將車輛購置稅劃給地方

中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征說，我國現(xiàn)行財稅制度在1994年建立，當時目標是“提高兩個比重”：一是整個財政收入在GDP中的比重，二是中央財政收入在全國財政收入的比重。18年來它“超額”完成任務(wù)：中國的財政收入增速過去一直快于GDP增速，而且中國中央政府集中了大部分的財政收入。但隨著經(jīng)濟的變化、社會的發(fā)展，構(gòu)建新的財稅制度變得日益緊迫。當前稅收制度以及中央和地方關(guān)系中，一個最重要和最受關(guān)注的問題就是營業(yè)稅改增值稅（“營改增”）。而“營改增”后要保持地方政府財政活力，途徑之一是考慮將消費稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到消費環(huán)節(jié)。此外《預(yù)算法》修訂構(gòu)成整個財稅改革非常重要的技術(shù)或者法治環(huán)節(jié)。

國家稅務(wù)總局前副局長、中國注冊稅務(wù)師協(xié)會會長許善達指出，從試點地區(qū)和行業(yè)來看，營改增效果超過預(yù)期：如上海的營業(yè)稅減稅規(guī)模達到120多億元,增值稅增加抵扣120多億元，同時服務(wù)業(yè)發(fā)展速度達到兩位數(shù)。營改增還對很多企業(yè)資產(chǎn)重組起到了重要作用。但是營改增給中國稅制和財政體制帶來的最大問題，是地方政府自己組織的收入大幅度減少。如果營改增覆蓋了全國的所有服務(wù)業(yè)，而且營改增的那部分收入仍然按75：25在中央和地方之間分配的話，地方政府的財政收入將減少約1萬億元，地方政府自己組織的收入占全部地方財政收入的比重將大幅下降。他認為，只有地方政府自己組織的收入達到整個地方收入的70%~80%，才能夠使得地方政府的財政正常運行。

許善達認為，要實現(xiàn)省級政府預(yù)算運行正常的目標，應(yīng)考慮為地方稅體系設(shè)計增加一個和幾個有相當規(guī)模且隨著經(jīng)濟增長稅收收入能逐漸增長的稅種。具體來說，應(yīng)該將特別消費稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)，并使之成為地方稅主體稅種，另外還應(yīng)該將車輛購置稅劃給地方。實施這樣一個改革，讓地方政府收入能夠達到支出的70%~80%，可以形成若干改革紅利：

第一，可以解決中國地方稅體系的問題，對沖營改增對分稅制的沖擊。

第二，可以推進地方政府稅收征收管理權(quán)下放。地方稅應(yīng)該只在退出生產(chǎn)鏈條之后征收，假如在生產(chǎn)環(huán)節(jié)地方政府有自己調(diào)節(jié)政策和立法的權(quán)力，就會由于影響產(chǎn)業(yè)鏈而影響到其他行政區(qū)劃內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營，影響到其他地區(qū)地方政府的收入，這為稅收原則所不允許。但是地方稅如果放到零售環(huán)節(jié)，課稅商品或服務(wù)已經(jīng)退出生產(chǎn)鏈條進入消費，地方政府則可以擁有比較大的稅收權(quán)限。這是對地方稅收征收管理權(quán)下放進程的推進，符合中國未來發(fā)展要求。

第三，有助于克服當前或者今后長期可能存在的產(chǎn)能過剩的問題，有利于中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟方式。消費稅轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)以后，可以適當削弱地方政府在生產(chǎn)環(huán)節(jié)投資的沖動，提高其促進消費的刺激，還可以讓地方政府多考慮如何增加本地居民收入、縮小收入差距以增加居民消費。這是對政府行為導(dǎo)向的良性轉(zhuǎn)化。

第四，有助于制約稅務(wù)人員的執(zhí)法隨意性、增強納稅人的納稅意識。在零售環(huán)節(jié)征收消費稅，發(fā)票上就可以標注稅款，稅務(wù)人員是否完成征收任務(wù)更容易核查。實施這一價外稅更會讓國家稅收的政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境發(fā)生長遠而巨大的改變。

在中央和地方稅權(quán)重新劃分的討論中，至少有三個方案。

德意志銀行首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿說，相對其他兩個方案，他傾向于支持許善達的“將特別消費稅和車輛購置稅劃給地方的版本”。

第二個方案是大幅下調(diào)增值稅稅率，同時允許地方政府開設(shè)一個新的稅種——零售稅。這一方案的弊端在于會影響所有企業(yè)的利益分配，震動較大。

第三個方案是，重新劃定中央和地方對增值稅的分稅比例，比如由75∶25調(diào)整為50∶50。對這一方案的主要擔憂在于兩點，一是可能會引起地方政府追求GDP增長的更大的沖動；二是可能加劇目前地方政府自主財權(quán)與事權(quán)失衡的格局，使地方政府過度依賴轉(zhuǎn)移支付和共享稅。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認為，在“分稅制”問題上，“分稅制財稅體制”在設(shè)計之初具有“分事、分稅、分管”三層含義，但經(jīng)過20年的演變，其內(nèi)涵發(fā)生了改變，尤其在地方一級正在變成“分錢制”。但部分與會專家認為1994年以后出現(xiàn)的問題不是分稅制帶來的問題，而是分稅制在省以下的貫徹遇阻，沒有體現(xiàn)出原先期待的部分正面效應(yīng)。

財稅改革是一個非常復(fù)雜的大題目。除了上述營改增和特別消費稅之外，年會還著重討論了如何通過《預(yù)算法》為責(zé)任政府奠定法治基礎(chǔ)。

全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員吳曉靈認為，《預(yù)算法》是責(zé)任政府的法治基礎(chǔ)，而修法有幾個關(guān)鍵問題：第一，要建立預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督有效的制衡機制；第二，要制定全口徑精細化的財政預(yù)算，各類預(yù)算資金要按功能分類和經(jīng)濟性質(zhì)分類并細化；第三，要實行國庫單一賬戶制度和國庫集中收付制度；第四，在完善政府會計制度、編制政府資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)上，建立政府債務(wù)管理制度。此外還應(yīng)該硬化財政支出預(yù)算，對政府債務(wù)實行上限管理，讓赤字有調(diào)整的余地。在編制年度預(yù)算的同時，編制三至五年的滾動預(yù)算。要實現(xiàn)國庫單一賬戶，首先要取消現(xiàn)在各級政府的財政專戶。而實現(xiàn)全口徑預(yù)算則首先要把預(yù)算、預(yù)算外、財政外資金三塊統(tǒng)一起來，包括土地出讓金在內(nèi)的預(yù)算外資金都要進入預(yù)算管理，還要把一般預(yù)算和資本預(yù)算都納入進來。

上海交通大學(xué)原法學(xué)院院長季衛(wèi)東指出，從法律制度角度看，現(xiàn)代法治國家的本質(zhì)就是以稅金為價格出售公共物品的“公司”,納稅人與政府可以就公共物品的質(zhì)和量進行討價還價，甚至可以說基本上是納稅人掌握定價權(quán)。我國目前稅收制度中企業(yè)稅和流轉(zhuǎn)稅占絕大多數(shù)，個人所得稅的比率太低，財政預(yù)算和決算的審議基本上流于形式。在這個意義上，如果稅制安排不改變，公共物品與稅收以及納稅人之間的關(guān)系就根本沒有辦法建立起來，無法主張納稅人的權(quán)利，也無法對政府的預(yù)算及相應(yīng)的政策、績效進行監(jiān)控。而承認地方政府自主征稅、自主發(fā)債的前提條件就是法治化、民主化的程度。要讓在法治和民主方面走在前面的、制度條件比較成熟的地方，率先享有財稅改革的紅利。而在推動新一輪稅制改革之際，也必須事先確立兩項法律原則。一是稅收法定原則，防止地方政府濫用征稅的權(quán)限。二是量能平等負擔原則。

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