從朱镕基到李克強(qiáng)：總理的難題之財(cái)稅體制改革

2013年07月23日 11:06
來(lái)源：鳳凰財(cái)經(jīng)

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導(dǎo)讀：近期，李克強(qiáng)總理召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求盤活存量資金，樓繼偉部長(zhǎng)也表示中國(guó)正在醞釀財(cái)政改革，傳遞出中國(guó)新一輪財(cái)稅改革倒計(jì)時(shí)的信號(hào)，此時(shí)，我們想起1994年那一次大改革。讓地方政府“割肉”很難，朱镕基是怎樣的魄力？讓中央自己“割肉”也難，李克強(qiáng)面臨的難題又是什么？

上世紀(jì)90年代，中央連年財(cái)政赤字，國(guó)家財(cái)政運(yùn)行狀況極其困難。朱镕基接過(guò)財(cái)稅體制改革重任，親自帶隊(duì)與地方政府“討價(jià)還價(jià)”，成效立竿見影，中央政府財(cái)力顯著提高。

十一屆三中全會(huì)以后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌需要，以充分調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)積極性為導(dǎo)向，以放權(quán)讓利為主線，形成了“大包干”體制，該體制對(duì)激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮過(guò)一定的積極作用，生產(chǎn)迅速發(fā)展，但稅卻收不上來(lái)，國(guó)家的財(cái)政運(yùn)行狀況極其困難，不僅如此，而且還形成了地方亂施稅收優(yōu)惠，動(dòng)用各種辦法截留中央稅收的情況。而原有稅制也暴露出稅目繁多、征管混亂、企業(yè)難以公平競(jìng)爭(zhēng)等弊端。

中央財(cái)政財(cái)源枯竭，收入增長(zhǎng)乏力，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，即當(dāng)時(shí)人們常講的“兩個(gè)比重”逐年下降，財(cái)政陷入困境，中央財(cái)政連續(xù)多年出現(xiàn)被動(dòng)性的財(cái)政赤字。

1992年 鄧小平南巡講話提供了改革動(dòng)力

1992年，鄧小平南巡深圳，對(duì)社會(huì)主義的本質(zhì)、計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系等重大問(wèn)題進(jìn)行了全面闡述，使得執(zhí)政者的思想豁然開朗。黨的十四大做出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的決定，并明確了財(cái)稅改革的方向和任務(wù)，即逐步實(shí)行“稅利分流”和分稅制。

1993年9月 中央政治局常委會(huì)同意實(shí)行分稅制

1993年4 月28日，中央政治局常委會(huì)正式批準(zhǔn)了稅制改革的基本思路，并決定朱镕基負(fù)責(zé)幾項(xiàng)重大改革方案的領(lǐng)導(dǎo)工作。1993年7月中旬形成了國(guó)家與企業(yè)分配關(guān)系、工商稅制和分稅制改革三個(gè)初步方案。7月22日，國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議決定加快財(cái)稅體制改革步伐，將原定的分步實(shí)施方案改為一步到位，要求9月份之前拿出具體方案，并于1994年1月1日起在全國(guó)推行。中央成立了財(cái)稅改革領(lǐng)導(dǎo)小組，劉仲藜任組長(zhǎng)，金鑫和財(cái)政部副部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)任副組長(zhǎng)。1993年9月2日、3日，中央政治局常委會(huì)聽取并同意財(cái)稅改革方案。

當(dāng)時(shí)的財(cái)稅改革方案涉及的內(nèi)容較多，核心是分稅制改革。分稅制主要內(nèi)容是，在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財(cái)政支出范圍；按稅種劃分收入，明確中央與地方各自的收入范圍；分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)；建立中央對(duì)地方的稅收返還制度。改革的目標(biāo)就是要提高財(cái)政收入的“兩個(gè)比重”。

地方阻力大 朱镕基親自帶隊(duì)74天走訪17個(gè)省、市、自治區(qū)

中央政治局常委會(huì)9月3日通過(guò)財(cái)稅改革方案后，信息傳播很快，一些地方反映強(qiáng)烈，主要是針對(duì)分稅制方案，認(rèn)為這個(gè)方案比較“緊”，并有一定的抵觸情緒。朱镕基果斷決定，立即帶領(lǐng)中央各有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志赴地方，與地方黨政要員對(duì)話，聽取意見，改進(jìn)完善。

從1993年9月9日到11月21日的74天時(shí)間，朱镕基親自帶隊(duì)，帶領(lǐng)60多人的大隊(duì)人馬，其中主要是財(cái)稅系統(tǒng)的同志，先后分10站走了17個(gè)省、市、自治區(qū)（包括計(jì)劃單列市），由遠(yuǎn)及近，第一站是海南，接著是廣東，最后一站是河北。

為什么先到海南、廣東？因?yàn)楹Ｄ鲜侵袊?guó)最大的特區(qū)，而廣東實(shí)行“特殊政策、靈活措施”，而且當(dāng)時(shí)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最快的，如果不能得到這兩個(gè)省的支持，稅制改革在全國(guó)就推不開。 

廣東強(qiáng)烈反對(duì) 朱镕基帶頭分層次協(xié)商說(shuō)服

海南一站，比較輕松，氣氛和諧。改革對(duì)海南的特殊政策沒有影響，海南的利益也基本上沒有受到影響。如果按照增值稅年均增長(zhǎng)30%計(jì)算，受影響的只有3—5億元。時(shí)任海南省委書記、省長(zhǎng)阮崇武同意實(shí)行分稅制。 

最關(guān)鍵的一站是廣東。廣東的財(cái)政包干體制運(yùn)行力度一直較大，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)作用也大，頭兩天他們明確要求繼續(xù)實(shí)行包干制。他們心情沉重地問(wèn)朱镕基“廣東的特殊政策還要不要實(shí)行？如果包干制取消，還要不要在20年內(nèi)趕上亞洲“四小龍”？”他們認(rèn)為，如果按財(cái)政會(huì)議上所提出的辦法，廣東就什么大事也不能干了。 

朱镕基帶頭分層次協(xié)商說(shuō)服，朱镕基同中央政治局委員、省委書記謝非談，劉仲藜同省長(zhǎng)朱森林和主管財(cái)政工作的副省長(zhǎng)盧瑞華談，財(cái)政部司長(zhǎng)和省財(cái)政廳廳長(zhǎng)一起做測(cè)算賬，國(guó)家稅務(wù)局的同志和地方稅務(wù)局的同志談。

朱镕基與廣東討價(jià)還價(jià) 各自讓步

反復(fù)解釋“實(shí)行分稅制之后，中央是多拿了一些，但蛋糕做大了，地方的財(cái)力也會(huì)有更大的增長(zhǎng)，不會(huì)因此影響廣東追趕“四小龍”?！边@期間有博弈，也有碰撞。但廣東省委、省政府最終是顧全大局的，同意實(shí)行分稅制。同時(shí)他們提出了幾個(gè)要求，最主要的是兩條：一是基數(shù)問(wèn)題，方案是以1992年為基數(shù)，廣東省提出要用1993年為基數(shù)；二是希望原有對(duì)企業(yè)的減免稅政策保留幾年。 

后一個(gè)要求，朱镕基和劉仲藜很快達(dá)成了一致，表示同意，但是有兩個(gè)限制條件：一是過(guò)渡期三年，不能無(wú)限期；二是減免稅政策以省級(jí)文件為準(zhǔn)，市、縣的文件不認(rèn)賬。廣東方面表示滿意。后來(lái)，除了個(gè)別地方開了口子，全國(guó)各地都照此辦理。

爭(zhēng)議最大的是基數(shù)的基年問(wèn)題，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)劉仲藜不同意以1993年為基數(shù)，主要原因是財(cái)政從未以也不能以未發(fā)生的數(shù)字為基數(shù)，擔(dān)心地方在數(shù)字上弄虛作假，會(huì)產(chǎn)生極大的不規(guī)范行為。但是，為了最大限度地爭(zhēng)取地方對(duì)改革的支持，朱镕基同意了廣東省的要求。回到北京以后，據(jù)此又向中央專門作了報(bào)告，中央予以批準(zhǔn)。 

事后，朱镕基在評(píng)價(jià)廣東時(shí)說(shuō)：總體上講，廣東的同志最后顧全大局，犧牲自己部分利益，也是為了要發(fā)展中國(guó)經(jīng)濟(jì)，完成黨中央交給的任務(wù)。

在整個(gè)過(guò)程中，出乎大家意料的是中西部地區(qū)的一些省份一度反應(yīng)消極，主要是這些省份對(duì)方案沒有完全搞明白。他們提出，既然轉(zhuǎn)移支付，錢早晚都要返回來(lái)，增值稅能不能不按75∶25分成，能否100％留地方？消費(fèi)稅中央能不能不拿走？朱镕基在新疆說(shuō)，分稅制改革對(duì)貧困地區(qū)是有利的，你們應(yīng)該舉雙手贊成。但是你們也不能太焦急，不可能一下子就得益很多。稅制改革，全國(guó)必須統(tǒng)一，沒有哪個(gè)地區(qū)可以搞特殊，你們提出的要求一概不能接受。

朱镕基：南征北戰(zhàn)苦口婆心 瘦了5斤

朱镕基曾經(jīng)半開玩笑地說(shuō)過(guò)，那段日子是東奔西走，南征北戰(zhàn)，苦口婆心。有時(shí)忍氣吞聲，有時(shí)軟硬兼施，商量，妥協(xié)，總算談下來(lái)了，自己則掉了5斤肉。

成效立竿見影 中央財(cái)力顯著提高

1994年以前的財(cái)政收入，中央占3成，地方拿7成，財(cái)政支出則是倒過(guò)來(lái)，中央拿7成，地方拿3成；1994年以后，中央政府財(cái)政收入可以得到60％以上，甚至可占7成。這一次財(cái)稅體制改革在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下是成功的，帶來(lái)每年1000多億到2000多億元，乃至每年幾千億元稅收的增收。

加強(qiáng)中央政府財(cái)力也許是朱镕基最重要的經(jīng)濟(jì)思路，這一思路貫穿了他的副總理和總理任期，使得中央政府辦了大量長(zhǎng)期以來(lái)應(yīng)辦想辦但沒錢辦的事情，成效立竿見影。

現(xiàn)行財(cái)稅體制弊病顯露 亟待改革

1994年財(cái)稅體制改革運(yùn)行近20年，有效緩解了中央財(cái)政困境，但隨著時(shí)間推移，時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)行財(cái)稅體制的弊病逐漸顯露，對(duì)地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的不良影響也日益明顯，衍生出很多亂象。

財(cái)權(quán)事權(quán)：據(jù)學(xué)者周天勇統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前地方政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)，財(cái)力事權(quán)極度不匹配；而中央和地方共同承擔(dān)的教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等多個(gè)事項(xiàng)的支出責(zé)任并未明確，少數(shù)明確支出責(zé)任的事項(xiàng)，上下級(jí)政府又交叉安排支出。財(cái)權(quán)事權(quán)問(wèn)題是當(dāng)今丞待解決的重點(diǎn)。

土地財(cái)政：在地方財(cái)力拮據(jù)的前提下，地方政府發(fā)現(xiàn)“致富捷徑”——通過(guò)賣地獲得財(cái)政收入，導(dǎo)致房?jī)r(jià)高漲、中央調(diào)控困難、城市居民買房難等社會(huì)問(wèn)題，這條“捷徑”雖然能“美化”當(dāng)屆政府的業(yè)績(jī)，但是這種拿70年的土地收益一次性收支的房地產(chǎn)財(cái)政，受土地供應(yīng)量的限制，已經(jīng)暴露出不可持續(xù)性的問(wèn)題。

跑部錢進(jìn)：有媒體報(bào)道，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程中，專項(xiàng)資金是被“吃掉”的大頭，而且在跑專項(xiàng)資金的過(guò)程中容易衍生各種腐敗行為，“地方政府跑項(xiàng)目、跑資金的成本，能占到專項(xiàng)資金的30%-40%，有些地方甚至能達(dá)到50%?！?/p>

突擊花錢：在中央和地方之間有這么一條潛規(guī)則——“有錢不花，過(guò)期作廢”。每年在歲末年初，一些地方政府部門就開始了新一輪的變相“突擊花錢”：組織考察借機(jī)公費(fèi)旅游、大操大辦豪華年會(huì)、濫發(fā)年終福利……形形色色的花錢方式令人觸目驚心。

同時(shí)，預(yù)算體制也存在著收入不統(tǒng)一不完整、行政公務(wù)開支比例高、公共服務(wù)支出比例低、預(yù)算粗略不透明、轉(zhuǎn)移支付不科學(xué)和不公開、隱性債務(wù)規(guī)模大等問(wèn)題?，F(xiàn)行財(cái)稅體制的一系列弊病，已間接阻礙了國(guó)富民強(qiáng)的步伐。 

結(jié)語(yǔ)：2013年7月3日，李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究激活財(cái)政存量資金，傳遞出加快預(yù)算管理制度改革、提高財(cái)政資金使用績(jī)效的改革信號(hào)。下一步我們期待的是新一輪強(qiáng)有力的財(cái)稅體制改革。

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