和靜鈞：財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配有礙政府改革

2013年07月23日 07:56
來(lái)源：廣州日?qǐng)?bào) 作者：和靜鈞

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和靜鈞（西南政法大學(xué)政治與公管學(xué)院副教授）

近日，出席二十國(guó)集團(tuán)（G20）財(cái)長(zhǎng)及央行行長(zhǎng)會(huì)議的財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉釋放了財(cái)政改革信號(hào)，稱要調(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)。他表示，財(cái)政改革應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任。

一直以來(lái)，“責(zé)任在基層，錢包在上級(jí)”，成了政府間關(guān)系中雖不準(zhǔn)確卻又比較形象的描述，與之相類似的詞語(yǔ)，如“跑部錢進(jìn)”，反映了財(cái)力過度地集中于中央或省部級(jí)政府，而“干事”的事權(quán)責(zé)任，即提供公共服務(wù)與管理的職責(zé)，則又過度地推到了一級(jí)政府頭上，越前沿的政府事權(quán)責(zé)任越大。這就是我們經(jīng)常說的“事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配”現(xiàn)象。

造成“事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配”現(xiàn)象的根源，是我國(guó)分稅制財(cái)政體系下，龐大的國(guó)稅財(cái)政收入流入省級(jí)以上政府，財(cái)力逐漸集中于省級(jí)以上政府，一線政府除非有豐厚的地方稅入賬或搞“土地財(cái)政”，否則不得不仰仗著上級(jí)政府的撥款與支付，自我可支配資金匱乏，地方政府具體支出責(zé)任壓力過大，其結(jié)果是基層政府事權(quán)實(shí)施打折或沒有落實(shí)，形成政府低效。

解決“事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配”這一問題，有諸多可供選擇的措施。一個(gè)是做好“稅文章”，如對(duì)分稅制的改革，國(guó)稅與地稅合二為一，充實(shí)地方政府稅源，不過，這一改革牽涉到更多其他問題，并非是治理當(dāng)前這一不匹配問題的特效藥，但在稅改問題上，一些醞釀已久的措施，如營(yíng)業(yè)稅改增值稅，雖會(huì)減少稅收，但在稅收管理上會(huì)使財(cái)力分配更均衡。財(cái)力是財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)。

第二個(gè)思路是改革事權(quán)，政府應(yīng)以減支減稅和建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，能下放的事權(quán)盡量下放，需要強(qiáng)化的事權(quán)進(jìn)行強(qiáng)化，可交給下級(jí)政府的審批權(quán)，盡量交給下級(jí)政府，或者對(duì)事權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化政府采購(gòu)，以優(yōu)化政府間事權(quán)結(jié)構(gòu)，增進(jìn)整體政府效能。事權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與法定化，有利于規(guī)范上級(jí)政府膨脹的財(cái)權(quán)和失范的財(cái)力。

第三個(gè)思路是變財(cái)權(quán)為支出責(zé)任，權(quán)力變責(zé)任，遏制地方“跑部錢進(jìn)”的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)力過度分配于某一地方的現(xiàn)象，使中央或省級(jí)以上政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政支出法律化和責(zé)任化。這一改革，甚至事關(guān)防腐的建設(shè)廉潔政府的重大問題。改革財(cái)權(quán)，就是改革財(cái)政體系，也是改革中阻力最大的一項(xiàng)。

政府財(cái)政理論強(qiáng)調(diào)三要素的和諧：事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力相匹配，這一理論表明，目前僅以加大中央財(cái)政支出責(zé)任為主要手段的改革，雖會(huì)有所成效，但終究會(huì)被沒有相配套的事權(quán)與財(cái)力帶來(lái)的反作用相抵消，也就是說，唯有事權(quán)與財(cái)權(quán)及財(cái)力齊步調(diào)整關(guān)系，政府改革才會(huì)產(chǎn)生持久的良好效果。

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