政府存款3.2萬億難激活 需打破部委利益格局

2013年07月05日 08:44
來源：鳳凰財經(jīng) 作者：吳麗華

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財稅改革新亮點(diǎn)：如何激活財政存量資金？

鳳凰財經(jīng)訊 “激活財政存量資金”，7月3日國務(wù)院常務(wù)會議上這一從未有過的提法，無疑讓下一步財稅體制改革的方向給人以更多的遐想。

如何激活存量財政資金？激活財政存量資金將帶來什么樣的變化？一系列問題值得期待。

人們最容易想到的莫過于國庫賬面上的巨額政府存款。央行賬面上，5月政府存款已達(dá)到3.2萬億。

有評論認(rèn)為，中國政府若能狠下決心將國庫三萬多億元存量資金“盤活”三分之一，同時宣布今年財政收入零增長，必將超越當(dāng)年4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，中國經(jīng)濟(jì)也會峰回路轉(zhuǎn)，柳暗花明。

是否如此神奇，不免還要考慮激活存量資金的路徑。

3萬億存量來源

在現(xiàn)代管理體制下，國庫實(shí)際上類似于個人開設(shè)在銀行的賬戶，記錄著每筆資金的進(jìn)出和結(jié)余，只是資金的數(shù)額和進(jìn)出頻率不可同日而語。

與個人賬戶不同的是，國庫資金賬戶理論上余額越少越好，因?yàn)檫@樣才能夠提高財政資金的使用效率。

從這個角度看，我國的財政資金顯然沒有達(dá)到理想狀態(tài)，因此“激活財政存款量”資金非常必要。

對于龐大的國庫余額，財政部副部長朱光耀表示，那是已經(jīng)劃撥下去的預(yù)算資金，項(xiàng)目批準(zhǔn)以后按照全年的預(yù)算放在國庫內(nèi)?！暗芏囗?xiàng)目一年執(zhí)行不下去，項(xiàng)目預(yù)算資金卻仍趴在賬戶上?！?/p>

按照現(xiàn)有預(yù)算執(zhí)行程序，人大通過的預(yù)算具有法律效力，雖然資金仍在賬面上，但是已經(jīng)規(guī)定了用途。比如修路挖渠，假設(shè)某個大型項(xiàng)目，但是由于各種各樣的原因，工期需要逐步推進(jìn)，或者開工還需要一段時間，財政資金雖然下?lián)?，但是暫時沒有花出去，仍然在國庫的賬戶上。

好比個人房貸的卡上，每個月都會固定的有幾千塊的資金，甚至?xí)淮涡源嫒霂兹f資金，但是這部分資金一般不會動用，因?yàn)檫@筆資金已經(jīng)規(guī)定了用途，如果不能按期還房貸，銀行就會催繳，甚至影響信用，產(chǎn)生罰息等不良后果。

國庫賬戶由于涉及到海量的資金和賬戶，還有諸多的政府部門，聚在一個賬戶上就形成了3萬億的天量。

公開數(shù)據(jù)顯示，2003年以來，我國國庫現(xiàn)金余額以年均37%的速度增長，2011年以后，我國國庫的月底余額長期保持在3萬億左右。即便2012年9月份國庫存款余額同比下降了20%，余額仍然達(dá)到2.7萬億，達(dá)到2012年財政收入的百分之二十以上。

狹小的操作空間

國庫現(xiàn)金存款越來越多，于是國庫現(xiàn)金管理越來越被重視。 7月4日，財政部網(wǎng)站發(fā)布公告稱，將分別于7月11日和7月18日進(jìn)行2013年中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款第四期和第五期招投標(biāo)，招投標(biāo)金額各500億元，合計(jì)1000億元。

但是由于國庫資金對安全性的特殊要求，國庫現(xiàn)金管理騰挪的空間并不大。

資料顯示，2012年財政部共進(jìn)行了14期國庫現(xiàn)金定期存款招標(biāo)，期限包括三、六及九個月，總額6900億元；2011年和2010年的操作量分別為4500億元和4000億元。

如果以中標(biāo)利率簡單測算，近年來財政部通過國庫現(xiàn)金定存操作獲得的利息收入，每年也只有百億規(guī)模，相對于十萬億級別的財政收入，和3萬億存款利潤似乎并不可觀。

“國庫現(xiàn)金管理，最重要的是安全，要在資金安全和充分保證財政支付需要的前提下再去追求資金的使用效率?！币晃回斦咳耸咳绱藢τ浾弑硎尽?/p>

于是如何保證資金安全和支付需要成為國庫現(xiàn)金管理首先要解決的問題，高效的國庫現(xiàn)金管理要求對政府部門和銀行系統(tǒng)之間的現(xiàn)金流量進(jìn)行準(zhǔn)確地預(yù)測，努力達(dá)到既沒有不適當(dāng)?shù)膰鴰扉e置現(xiàn)金，又沒出現(xiàn)國庫現(xiàn)金缺口。

苛刻的要求之下，現(xiàn)在國庫現(xiàn)金管理仍然處于少部分通過定存招標(biāo)存入商業(yè)銀行，大部分仍然趴在設(shè)在央行的國庫賬戶上。

更寬的口徑

所謂退一步海闊天空，看似狹小的操作空間，如果從更寬的口徑入手，激活財政存量資金則可能大有可為，甚至?xí)蔀樨敹愺w制改革的新亮點(diǎn)。

3日的國務(wù)院常務(wù)會議指出，要針對一些方面存在的預(yù)算執(zhí)行不到位、資金層層積淀等情況，以整改為契機(jī)，把擠占挪用的錢歸位，把“跑冒滴漏”的錢堵住。特別是要進(jìn)一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從這個意義上說，盤活資金更多的傾向去預(yù)算執(zhí)行層面，讓預(yù)算的資金和項(xiàng)目，更快的落實(shí)，花掉沒有按時花掉的錢。

事實(shí)上，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度早已進(jìn)入了財政部甚至更高層面的視野，但是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度仍然不容樂觀，以致于每年年末突擊花錢都會成為備受關(guān)注的問題。

大多數(shù)財稅界人士將此歸結(jié)到財稅體制本身的問題。中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇曾做出解釋稱，中國的預(yù)算編制是跟著國家發(fā)改委的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃走的，但經(jīng)濟(jì)計(jì)劃只是一個指導(dǎo)性的目標(biāo)，財政預(yù)算是要求精確度的。所以只要按照GDP去做預(yù)算編制，誤差必然不會少。

近年來，預(yù)算的公開、透明、精細(xì)化越來越受關(guān)注，業(yè)界認(rèn)為預(yù)算法修改，進(jìn)而改變現(xiàn)有預(yù)算體制中存在的問題才是改變現(xiàn)有問題的途徑。

盤活利益存量

從這個意義上將，盤活存量，不僅僅是國庫賬面上的現(xiàn)金存量，更重要的是利益存量的調(diào)整。

筆者參加兩會報道時，不止一次的聽到代表委員們談?wù)摽萍纪度胭Y金花不完的話題，實(shí)際上我國每年的科技投入資金只有1500億左右，用一位政協(xié)委員的話說，還不夠研發(fā)美國一個型號的飛機(jī)，但是由于預(yù)算資金分配等方面的問題，科技投入資金年終結(jié)余的情況長期存在。

事實(shí)上，每年中央各部委已經(jīng)列支但是沒有花出去結(jié)轉(zhuǎn)下年的支出，再加上發(fā)改委3000億項(xiàng)目沒有完成的支出就是很大的一筆數(shù)字。因?yàn)樗麄冊趯徲?jì)過程中發(fā)現(xiàn)，很多項(xiàng)目在年底時開工率只有百分之三四十，有的項(xiàng)目類別年底還有一半沒有開工。

現(xiàn)有預(yù)算體制下，各部委都有資金的財政資金分配權(quán)，每年財政預(yù)算基本上是按照上一年的指標(biāo)，每一項(xiàng)指標(biāo)基本會保持一定幅度的增長，有的多有少，其實(shí)是保既得利益的，在增量上調(diào)整。

這一背景下，盤活各部位手中預(yù)算資金分配的權(quán)利，或許才能夠真正的把“跑冒滴漏”的錢堵住，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

激活財政存量實(shí)際上可以理解為在利益分配的存量上做文章，打破原有利益格局，提高資金的使用效率。

轉(zhuǎn)移支付制度大考

盤活利益存量的角度考慮，現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度和“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)狀則有了改變的契機(jī)。

事實(shí)上，盡管中央的財政收入占到全國財政的一半以上，但中央的財政支出不到20%，大量的財政資金是通過體制收上來，再轉(zhuǎn)移到地方去，即財政分配中的轉(zhuǎn)移支付制度。

這一制度下，地方每花一塊錢，就有4毛錢來自中央財政，而且一半以上都被規(guī)定了用途，其中絕大部分是被中央各部委掌控的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金，并由此催生了種種中國式“跑部錢進(jìn)”亂象。

有媒體報道，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的過程中，專項(xiàng)資金是被“吃掉”的大頭，而且在跑專項(xiàng)資金的過程中容易衍生各種腐敗行為，“地方政府跑項(xiàng)目、跑資金的成本，能占到專項(xiàng)資金的30%~40%，有些地方甚至能達(dá)到50%?！?/p>

即便如此，最終分配到地方財政的錢也很難有效的發(fā)揮作用。

用“撒胡椒面”來比喻專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的申報和下發(fā)并不過分。在一些熟悉基層的財政系統(tǒng)人士看來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分散到全國后資金量會變小，縣里報項(xiàng)目之后，拿到資金基本不能夠做成什么，“可是收到資金，還不能不做，這樣會造成很多半拉子工程”。

我家里本來缺醬油，但是拿到的錢非要讓買醋，可根本不需要，有時候甚至還要求我拿自己的錢配套買很多醬油，這讓基層財政很尷尬。

一位基層財政官員甚至告訴筆者，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不能形成有效的財力，是基層財政困難的一個重要原因，如果這些錢能夠讓地方政府自由支配，情況也許會好很多。

近年來，財稅體制改革反復(fù)提及提高一般性轉(zhuǎn)移制度比例，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例的背景下，以激活財政存量資金政策政策目標(biāo)，原有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移制度或?qū)⒂瓉泶罂?。（吳麗華∕文）

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