財政專家支招存量盤活：錢花不完不能逼著政府花錢

2013年07月05日 01:08
來源：21世紀經(jīng)濟報道作者：周瀟

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楊志勇

王雍君

“現(xiàn)在政府閑置的資金太多。一方面政府抓收入，對財政收入指標考核很嚴厲，還不斷借債；另一方面，卻有大量資金閑置或沉淀，形成存量資金?！?中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君說。

本報記者周瀟北京報道

據(jù)中國政府網(wǎng)7月3日報道，國務院總理李克強當日主持召開國務院常務會議，部署審計后整改工作，研究激活財政存量資金等。會上提到特別是要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。

審計署最近發(fā)布的報告顯示，中央本級財政資金閑置較多，2012年中央104個部門本級就有396.4億元結余結轉資金；18個省本級政府設立的財政專戶多達478個，存款余額相當于其國庫存款的44%。

據(jù)央行最新數(shù)據(jù)顯示，截止到今年5月份，政府存款為3.2萬億。本報查詢2011-13年央行數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，近年來，國庫留底資金的規(guī)模在兩三萬億間浮動。這么大規(guī)模的國庫留底資金，被視為財政資金效率低下的一個表現(xiàn)。

存量資金，包括年度預算結轉結余資金，央行國庫中的留底資金，還有設立在商業(yè)銀行中財政專戶的結余資金，具體還包含哪些內容？規(guī)模有多大？未來應當如何整改？就此，本報記者采訪了財政部財政科學研究所副所長劉尚希、中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇、中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君。

王雍君指出，目前因為沉淀資金散落在不同的系統(tǒng)里，沒有任何一個部門清楚總體沉淀規(guī)模，未來最好能統(tǒng)一到國庫單一賬戶上。

財政支出壓力前所未有

《21世紀》：國務院常務會議提到的存量資金具體指的是什么？

劉尚希：存量財政資金，是相對于年度預算結余而言，指的是歷年來沉淀或者閑置的財政資金。

王雍君：存量，簡單說，指的是各級政府沉淀在各種銀行賬戶里的財政資金。每個月的財政收入是增量；錢沒花出去，結余在各種銀行賬戶上，為存量。

現(xiàn)有存量資金，分散在不同系統(tǒng)里，包括各種開設在商業(yè)銀行里的財政專戶上的存量，央行國庫單一賬戶上的存量，還有部分供應商在銀行賬戶上的存量資金等。在不少地方，公共投資項目由私人負責運作，有些項目并未開工，或者嚴重延期，但項目款已經(jīng)撥付到他們賬戶上，這些未用出去的錢，應屬于財政資金的范疇。

《21世紀》：為何要突出強調“存量資金”？

楊志勇：這與前些日子所強調的“盤活貨幣存量”有異曲同工之妙，二者都旨在提高宏觀經(jīng)濟管理水平，更好地發(fā)揮政府在經(jīng)濟活動中的作用。

另外，這也跟當下的財政收支形勢有關。目前財政收入早已告別快速增長時期，今年年度財政收入預算是否能完成都是問題。另一方面，財政支出壓力是近十幾年來前所未有的。財政收支矛盾的加劇，要求提高財政資金使用效率。

王雍君：現(xiàn)在政府閑置的資金太多。一方面政府抓收入，對財政收入指標考核很嚴厲，還不斷借債；另一方面，卻有大量資金閑置或沉淀，形成存量資金。存量規(guī)模過大，表明財政管理效率很低，資源沒有得到充分的利用。

應按輕重緩急編制預算

《21世紀》：如何用好存量資金？

楊志勇：首先要從審計發(fā)現(xiàn)的問題入手，盤活預算執(zhí)行不到位的資金。國庫集中支付制度改革之后，沒有用出去的錢實際上就趴在國庫賬戶上，其他人也不能動用。這部分資金應該按進度執(zhí)行下去。

再者要進一步做好國庫現(xiàn)金管理工作。一方面，中國有八萬多億元的國債余額；另一方面中國國庫庫底資金也達到三萬多億元。

應該說，測算國庫庫底資金的最低額度，在保證資金安全的前提下，對庫底資金進行市場化操作，以盤活存量資金，還有較大空間。

第三個層次是，編好預算并執(zhí)行好預算，防止同類財政資金新沉淀。預算編制不夠科學不夠準確，其中既有主觀原因，也有客觀因素。

主觀上，人們對預算編制不重視，預算往往流于形式。因為現(xiàn)實中預算支出用途不時遭到改變，未來應樹立預算的權威性。預算未能得到執(zhí)行，相關負責人應承擔法律責任。

客觀上，預算制度和相關財務制度的不完善，也使得預算編制不準確。如法定支出的規(guī)定就很粗糙，不利于預算制度的完善。為了實現(xiàn)法定支出目標，一味地多安排資金，效果不一定就好。另外，一些財務制度脫離實際，不尊重市場規(guī)律，也使得預算難以順利執(zhí)行。如出差費用標準偏低等。

最后，還需加強中期預算管理。年度預算很容易導致年底集中花錢。引進中期預算管理，用款單位可以在3到5年的期間用好資金。這可以促進亂花錢或低效花錢問題的解決。

王雍君：首先應把各種存量資金統(tǒng)一起來。應先摸清楚存量資金的規(guī)模，分布在什么地方，未來最好能統(tǒng)一到國庫單一賬戶上。

大量資金沉淀，主要是因為我國預算管理能力太差。

要延長預算編制準備時間，在準備階段，各級政府就應該想好年度施政目標、要落實的項目等，不要臨時出臺過多政策或項目。

我國預算管理中，要突出解決兩個問題。一是，提高預測的準確性。要對年度的收入、支出、債務做出比較準確的預測。收入方面，要根據(jù)經(jīng)濟形勢，來判斷年度稅收等收入規(guī)模。支出方面，則要根據(jù)客觀實際來判斷，而不是依據(jù)基數(shù)法。

預算通過后，是具有法律效力的。提高預測的準確性，這能對政府行為，進行約束，避免年中突然冒失的舉動。如地方政府為了招商引資，出臺大量的稅收優(yōu)惠減免政策，造成年度收入的減少等。

二是，上級政府對下級的轉移支付，應提前告知，及時撥付。轉移支付的總規(guī)模、具體規(guī)則、撥款進度等，需要事先制定詳細的計劃。這樣才能避免在年末匆忙下達資金，造成資金沉淀。

劉尚希：出現(xiàn)存量資金，表明各個部門的賬目上有預算資金沒有花出去，意味著資金分配上，有些部門錢多了，有些部門錢少了?，F(xiàn)在各部門，往往是先爭取預算資金，再來想如何花這筆預算，往往造成資金與項目的不匹配。

未來需要打破既得利益，改變目前通用的“基數(shù)法”（記者注：又稱基數(shù)增長法，指在編制預算時，以上年支出為基礎，考慮下年各項支出的增長因素，以此來確定下年預算），實行零基預算?；鶖?shù)法，就是照顧了方方面面的情緒，各個部門既有的部分不變，然后再給各個部門增加一些?；鶖?shù)法，會固化部門利益，極大地縮減了可調劑的財政資金規(guī)模，不利于將資金用在最關鍵最重要的領域里。應該按照輕重緩急，對項目進行排序，來分配資金，提高資金的使用效率。

留底資金不能亂花

《21世紀》：國庫單一賬戶上，即央行賬戶上，長期積攢的兩三萬億資金，是如何形成的？大量資金留底，財政資金未花出去，是否會削弱積極財政政策的力度？

王雍君：主要有四方面的原因。

一是，基數(shù)法盛行。各部門預算編制，不是依據(jù)客觀需求，而是在既定基數(shù)上增加，缺乏相應評估。這導致資金到賬，但沒有具體項目匹配，進而資金沉淀。

二是，預算批復延遲。因為我國上級對下級政府，有很多轉移支付，資金量很大。根據(jù)預算安排，每個季度的撥款應該大體均衡，但實際上，很多資金到第四季度才下?lián)堋?/p>

三是，有些投資項目未立項，資金就已經(jīng)下達；或者項目未如期開工，也導致資金沉淀。

四是，季節(jié)性因素。因為各個季度，收入與支出未必平衡，這也導致部分資金出現(xiàn)閑置。

大量資金仍在國庫賬戶上，表明實施的積極財政政策的力度沒有想象中那么大。這兩三萬億資金，應該好好安排具體用途，寧可趴在國庫賬戶上，也不能亂花出去。

劉尚希：沒有花出去的錢，由于預算執(zhí)行不到位造成的，但也不能逼著政府花錢。

《21世紀》：審計發(fā)現(xiàn)，很多專項資金并未制定詳細的規(guī)劃。未來將整并一部分專項資金，對此有何建議？

王雍君：目前我國很多專項資金缺乏合理基礎，是上級政府對下級實施過多不必要的干預。專項資金的設立，主要用來滿足兩方面的訴求。

一是，一些項目具備外部性。如在張家口植樹造林，會對北京等地區(qū)的環(huán)境改善帶來積極作用，即具備利益外溢現(xiàn)象，即“外部性”。這時，需要中央設立相應專項資金，來補貼相關提供外部性的部門。還有，跨地區(qū)的項目，其實也是因為具有外部性，需要專項資金，來引導相關政策的實施。