發(fā)改委官員：鐵道部分拆或使企業(yè)壟斷合法化

2013年03月28日 02:38
來源：21世紀經(jīng)濟報道 作者：宋菁

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本報記者 宋菁 廣州報道

以分拆鐵道部為標志啟動的鐵路改革，下一步將走向何方？改革可能導(dǎo)向哪些好的結(jié)果？又可能出現(xiàn)哪些壞的結(jié)果？

國家發(fā)改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌在接受本報專訪時表示，如果改革不徹底，鐵路企業(yè)引進競爭機制和鐵路總公司分拆不合理的話，鐵路的壟斷就會由政企合一的壟斷演變成一個大壟斷企業(yè)的壟斷，“壟斷的合法化、合理化比過去政企合一時代的壟斷更糟糕”

他個人偏向下一步以區(qū)域為主來拆分鐵路總公司，但也不排除在幾條大干線上成立幾個公司，“以區(qū)域劃分為主，干支分離為輔的拆分方案實際上也是一種折中方案。

“大企業(yè)壟斷鐵路更糟糕”

《21世紀》：中長期來看，鐵路的改革可能出現(xiàn)哪些結(jié)果？

劉斌：鐵路改革分三個層次的內(nèi)容。

第一個層次是鐵路和國家的關(guān)系。好的結(jié)果是通過改革，政企確實分開了，且以后的經(jīng)營，國家不兜底，鐵路企業(yè)變成了一個真正的企業(yè)。

最差的結(jié)果是政企分而不開，這個企業(yè)太大了，大到成了不能倒閉的企業(yè)，且依然經(jīng)營困難，既有的鐵路問題不能解決，國家不能根本上從企業(yè)的經(jīng)營中抽離出來。

第二個層次是鐵路行業(yè)的改革。原來的鐵路行業(yè)相對不透明，壟斷，好的結(jié)果就是經(jīng)過數(shù)次改革，鐵路行業(yè)競爭形成，行業(yè)內(nèi)的企業(yè)之間，能夠競爭和合作，互聯(lián)互通，相互過軌，相互清算，形成相對透明和公平的行業(yè)機制，這涵蓋國鐵和國鐵之間，也包括國鐵和地方鐵路和合資鐵路之間。這個好的結(jié)果實現(xiàn)后，鐵路的市場份額持續(xù)惡化的趨勢能得到遏制，鐵路該承擔的運量鐵路才能承擔起來，而不是像當前這樣不合理地分配到公路上去。近年，中國的鐵路客貨運量、發(fā)送量雖然屢創(chuàng)歷史新高，但實際市場份額卻是在下降。

最壞的結(jié)果則是壟斷由政企合一的壟斷演變成一個大壟斷企業(yè)的壟斷，壟斷合法化、合理化，這比過去政企合一時代更糟糕，而且這個情況未必就不會發(fā)生。如果改革不徹底，鐵路企業(yè)引進競爭機制和鐵路總公司分拆不合理的話，這個壟斷就可能會形成。

第三個層次是鐵路與承運人的關(guān)系。好的結(jié)果是，運量不足的基本得到解決，全面的運能緊張得到解決。

而最壞的結(jié)果是，運價大幅度上漲，改革以后鐵路的利益得到了極大的維護，社會的福利卻遭到損害。比如此前為了保障高鐵的上座率，既有線路的車遭到停運。要留意的是，運價普遍上漲后，雖然有運能了，但這是運價上漲把需求擠走后實現(xiàn)的供需平衡，這并不是我們所期望的結(jié)果。

“高級管理人員是改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”

《21世紀》：如何實現(xiàn)上述好的結(jié)果，避免出現(xiàn)壞的結(jié)果？

劉斌：改革可能出現(xiàn)一些中間的結(jié)果，也即是部分實現(xiàn)了好的結(jié)果，部分沒有能實現(xiàn)。我們期望此次改革能謀求全勝，得到一個全面的好結(jié)果。這就有很多事情需要去做。

其一，明確改革的任務(wù)和目標。目前鐵路改革任務(wù)和目標并沒有明確，要達到什么目的，要改哪些問題，還需要進一步明確。目標明確后才不容易被部門利益所左右，從全社會公正的角度上考慮改革。

其二，要堅持由外而內(nèi)的改革。改革的主體必須是國家，而不能是鐵路自己改自己，當然國家的代表，可以發(fā)揮現(xiàn)在的交通運輸部、鐵路局的積極作用，包括要很好地利用原鐵道部的機構(gòu)和人員對鐵路的了解，發(fā)揮他們的作用，但鐵路的改革不應(yīng)由鐵路內(nèi)部主導(dǎo)，不應(yīng)由鐵路總公司來主導(dǎo)，或者說要適當減少他們的話語權(quán)。這會直接影響到改革是為誰而改，也能保證改革的方向。

其三，高級管理人員適應(yīng)改革。改革中，干部因素是關(guān)鍵，應(yīng)堅決把不適應(yīng)改革的人員做調(diào)整，這涉及到高級人員尤其是管理人員的流動機制，應(yīng)該把不適應(yīng)的干部做流動，把適應(yīng)的人才流動進來。這是最難卻也最核心的一個改革環(huán)節(jié)，方向定了，人的因素就是最核心的因素。

其四，改革要發(fā)揮省(地方)的作用。鐵路涉及的很大的一塊利益實際落在地方，無論是設(shè)立地方監(jiān)管機構(gòu)也好，地方和鐵路建立起新型關(guān)系也好，還是地方成立一些新的運輸企業(yè)也好，都要發(fā)揮地方的作用。

下一步，還要在地方培育國鐵的競爭對手，國鐵也需要“引狼戰(zhàn)術(shù)”，對手強大，自己才能足夠強大。當前，省里有很多鐵路都歸鐵道部管，但是我們希望這部分有些鐵路能劃到省里去管，省里通過既有資產(chǎn)的重新配置，鐵道部退出一部分股份，不要再全國鐵路一把抓，這樣省這一層面能形成競爭的主體。

我個人希望，鐵路總公司進一步分拆后，幾個大的區(qū)域集團在全國范圍內(nèi)能相互競爭，然后在區(qū)域范圍內(nèi)也有一些小的競爭對手，如此，就能在各個層面都形成競爭，中國鐵路的壟斷才能得以根本破除。

“區(qū)域劃分為主、干支分離為輔”

《21世紀》：你提到了鐵路總公司的分拆方案如果不合理，鐵路的壟斷將無法破除。下一步可能會出現(xiàn)哪些分拆方案？你認為怎樣拆分更為合理？

劉斌：分拆相對復(fù)雜，目前看到的大概有以下幾類分拆方式，可以按區(qū)域分拆成若干區(qū)域集團公司；也可以按運輸密度進行干支分離，以主線來構(gòu)建公司，美國鐵路就是這樣的操作思路；也有按業(yè)務(wù)來劃分，把高鐵和貨運分別拆出來；還可以按公共網(wǎng)絡(luò)和專營網(wǎng)絡(luò)來劃分，比如分為煤炭通道、城際鐵路等等，這塊可以劃分得很碎，但公共網(wǎng)絡(luò)怎么劃分也還沒有結(jié)論；按資產(chǎn)經(jīng)營特點來進行劃分，可分為經(jīng)營性的和非經(jīng)營性的；也可按核心資產(chǎn)和非核心資產(chǎn)來做切分。

我個人偏向按區(qū)域和地理為主來拆分，但也不排除在幾條大干線上成立幾個公司，可以說是區(qū)域切分為主、干支分離結(jié)合的方式。大干線不適宜切碎，大干線不切但可以分，比如平行的干線可以分成幾個公司。比如平京廣和平行的客專會有競爭，京廣和京九也會有競爭。這些大干線比較重要，切分碎了，會有運營組織上的損失，如果橫向拆分，南邊一段，北邊一段，區(qū)域集團間又容易形成合謀。

競爭是否形成，與資產(chǎn)的配置方式有很大關(guān)系。分拆得好，競爭更合理更有效，分拆得差，就容易形成合謀，那就是把壟斷合理化，鐵路的綜合競爭力得不到提升，最后就只會導(dǎo)致價格上漲，這將是一個很壞的結(jié)果。

目前討論的幾種分拆方法中，比較核心的是按地理劃分、按業(yè)務(wù)劃分、按運輸密度劃分，按經(jīng)濟屬性來劃分。按地理劃分最容易操作，但也有很多弊端，因為地理劃分各占一塊，容易形成局部壟斷；按運輸密度來劃分競爭會激烈，因為歸屬不同的公司，但是管理會比較困難，因為中國目前的鐵路是一張網(wǎng)，不是以干線來構(gòu)建的運營組織形式。所以，以區(qū)域劃分為主，干支分離為輔的拆分方案實際上也是一種折中方案。

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