發(fā)改委專家建議鐵總出售資產(chǎn)還債大干線可上市

2013年03月27日 02:14
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報道作者：宋菁

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本報記者宋菁廣州報道

鐵路改革“政企分開”的第一步邁出后，鐵路的建設(shè)投資、運價以及債務(wù)等問題迎面而來。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌在接受本報專訪時表示，政企分開后，過去作為中國鐵路投資首要推力的銀行貸款將謹(jǐn)慎得多，鐵路高負(fù)債的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，而新的投融資模式還未建立，鐵路后續(xù)的新建項目前景還不明朗。

劉斌認(rèn)為，傳統(tǒng)的部省合作共建鐵路的模式還將延續(xù)，但地方需要承擔(dān)更多的投資和責(zé)任。

“鐵路債務(wù)很現(xiàn)實的一個處置方式就是出售現(xiàn)有資產(chǎn)，大干線不適合整體出售，那也可以通過上市來出售，支線怎么處置都可以。”他說，原則上說，鐵路的資產(chǎn)都可以賣，只是賣的形式不一樣。

綜合運輸研究所近期完成了一份關(guān)于鐵路改革總體方案的研究課題，將上報至決策層，劉斌是這份課題的主要參與者。

本報將通過系列訪談分享他們的研究結(jié)論，以及這些參與了鐵路改革討論的研究人員的個人觀點。

“高負(fù)債的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼”

《21世紀(jì)》：今年的鐵路基本建設(shè)投資計劃達到5300億，根據(jù)鐵路的十二五規(guī)劃，中國2015年要建成12萬公里的線路。而當(dāng)下鐵道部一分為三，鐵路的投資和建設(shè)會不會受影響？

劉斌：中國鐵路總公司代替鐵道部承擔(dān)投資功能后，既有的發(fā)展模式也面臨改變。過去是部省合作，以部為主，高額負(fù)債來推動發(fā)展，現(xiàn)在需要回到十二五的中長期規(guī)劃中來。過去的部省合作，實際上擺脫了鐵路的中長期規(guī)劃，這不妥當(dāng)。而現(xiàn)在需要從部省合作會議紀(jì)要的發(fā)展基礎(chǔ)回歸到中長期規(guī)劃的發(fā)展基礎(chǔ)上去。所以，鐵路建設(shè)的節(jié)奏、投資的標(biāo)準(zhǔn)都將面臨調(diào)整。

鐵路的十二五規(guī)劃任務(wù)并不輕，這實際上是根據(jù)部省合作的會議紀(jì)要的實際情況做過調(diào)整，把一些2020年完成的線路都挪到2015年了。但是規(guī)劃對項目的具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)卻沒有明確，部省合作里面的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍定得偏高。實際上盛光祖履任鐵道部部長后，已經(jīng)開始對鐵路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整。十二五規(guī)劃中的十二萬公里的目標(biāo)不會變，但是其中客專的標(biāo)準(zhǔn)到底是按350公里/小時還是250公里/小時來建設(shè)，差異就很大。此前的線路的可行性研究報告都導(dǎo)向偏高的標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)在會更考慮實際情況。

鐵路的投資會量入為出，因為過去高負(fù)債的發(fā)展模式無論如何都難以為繼，而新的融資方式還情況不明。今年基本建設(shè)投資5300億的計劃估計還能完成，畢竟其中很多還是在建項目，保在建的整體定調(diào)，這部分項目預(yù)計問題不大，但今后的新建項目怎么搞？尤其是新建項目的投融資模式這一兩年就會發(fā)生變化，這部分前景不明。

《21世紀(jì)》：部省合作的既有模式會不會發(fā)生變化？

劉斌：省市地方投資的作用，需要明顯增強。在過往部省合作的模式下，地方投資所占的比重很小，但地方在項目建設(shè)和規(guī)模、等級上都要求高標(biāo)準(zhǔn)，過去鐵道部也有這樣的想法，結(jié)果形成兩家相互釣魚，標(biāo)準(zhǔn)就越調(diào)越高，而且有些線路的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高背后有政績的考量。而現(xiàn)在這樣的形勢下，讓地方承擔(dān)責(zé)任，那么地方就需要考慮地方經(jīng)濟、財政的實際情況，自行評估能否承受，因此地方下一輪想要做大規(guī)模的鐵路建設(shè)將面臨財政的約束。

部省合作的模式還會延續(xù)，但是內(nèi)容會有很大的變化。政企分開后，過去作為鐵路投資首要推力的銀行貸款將謹(jǐn)慎得多，這也直接導(dǎo)致高負(fù)債的發(fā)展模式將面臨基礎(chǔ)不牢的問題。這樣的情形中，社會資本有可能活躍，新項目里面，地方政府對于社會資本的進入積極性會比較高，原來國鐵對社會資本的介入其實積極性較低。當(dāng)然社會資本能否順利引入，還要看鐵路進一步的改革動作。

“鐵路和公路保持較大運價差是合理的”

《21世紀(jì)》：原鐵道部部長盛光祖說，鐵路的平均票價是偏低的，今后會按照市場規(guī)律，企業(yè)化經(jīng)營來定價。鐵路改革的啟動是不是意味著下一步鐵路定價的變革，票價會迎來上漲？

劉斌：鐵路運價可能還會繼續(xù)上漲，鐵道部內(nèi)部價格上漲的沖動極大。但事實上，鐵路運價的上漲只是短期行為，對誰都不利，運價上漲越多，鐵路的競爭力會越差。很多人拿鐵路的運價與公路比，這沒有意義。如果鐵路的綜合運價成本和公路都差不多了，鐵路就只有死路一條。鐵路服務(wù)的靈活性和公路沒法比，鐵路和公路保持一個較大的運價差，其實是合理的。

當(dāng)然，如果依照鐵路的成本，目前鐵路的綜合定價是偏低，但是根據(jù)鐵路與公路的比價關(guān)系，鐵路的綜合定價并不算特別的低。鐵路如果繼續(xù)提價，可能將面臨貨源的繼續(xù)流失。中國鐵路的運價優(yōu)勢，目前主要是煤炭等大宗商品，而集裝箱等高端貨，鐵路優(yōu)勢已經(jīng)不明顯。繼續(xù)的提價將使得鐵路現(xiàn)有優(yōu)勢更加弱化。比如，日本的鐵路運價比較高，但日本鐵路在貨運上幾乎沒有優(yōu)勢，鐵路在綜合運輸中的地位很低。中國的鐵路如果僅僅只是靠煤炭等大宗商品，那與我們的期望值就相差太遠(yuǎn)了。中國的內(nèi)陸縱深比較遠(yuǎn)，鐵路有能力在集裝箱等貨運上發(fā)揮作用，而運價過高，會損害這個能力。

至于運價的管理方式，預(yù)計短期不會有太大變化。過去的鐵道部也沒有運價的決策權(quán)，只有運價建議權(quán)，決策基本在發(fā)改委，再報至國務(wù)院。但是監(jiān)管者和被監(jiān)管者可能存在“俘獲理論”，監(jiān)管者可能被被監(jiān)管者所俘虜，因為被監(jiān)管者，他們更有信息的優(yōu)勢，而政府機關(guān)的信息優(yōu)勢要弱一些。

而鐵路，一直認(rèn)為自己的運價偏低，尤其是在很大的社會范圍內(nèi)形成了這樣一種價格偏低的共識。如果真到了哪一天鐵路的運價已經(jīng)高到?jīng)]有人愿意走的話，那對國家將是一個巨大的損失。實際上，在200-300公里左右中短途運輸，鐵路與公路的平行線路上，已經(jīng)出現(xiàn)了鐵路的綜合成本(算上倒裝和短途的公路運輸接駁)與公路相比已經(jīng)沒有多少價格優(yōu)勢。鐵路與公路比價關(guān)系必須有一個全程的考慮，掐頭去尾的測算鐵路和公路的比價關(guān)系不合理。

“盤活現(xiàn)有資產(chǎn)”

《21世紀(jì)》：此前鐵道部一直試圖推進上海鐵路局和太原鐵路局這樣的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)整體上市，鐵路改革啟動后，鐵路的資本運作會發(fā)生何種變化？

劉斌：鐵路企業(yè)資本運作和上市的步驟有可能會加快。這方面國內(nèi)的研究其實不少，包括哪些資產(chǎn)適宜拿出來都做了很長時間的籌劃。鐵路資產(chǎn)流動可能因為改革的啟動而加快，這和社會資本的進入也是相關(guān)的，鐵路債務(wù)很現(xiàn)實的一個處置方式就是出售現(xiàn)有資產(chǎn)，資金也就抽回來了，這也不影響鐵路的大局，負(fù)債的情況卻能很快改善。

鐵路有很多資產(chǎn)是不錯的，原則上說，鐵路的資產(chǎn)都可以賣，只是賣的形式不一樣。如果說大干線不適合整體出售，那也可以通過上市來出售，支線怎么處置都可以，民間資本是有意愿接手的。

《21世紀(jì)》：鐵路改革近期還需要關(guān)注哪些問題？

劉斌：政府的監(jiān)管方式也迫切需要改變。要對過軌、清算、關(guān)聯(lián)交易、鐵路企業(yè)之間的相互交易制定行業(yè)規(guī)則，目前這塊還完全沒有改，還攏在鐵路總公司里面。這個如果不改，總公司就會固守成為一個超級大的壟斷企業(yè)。行業(yè)規(guī)則的制定，必須由政府監(jiān)管機構(gòu)來介入，才能形成，這些規(guī)則如果是任由其在總公司體系內(nèi)部來形成的話，那將是一個巨大的問題。

另外，公益性運輸?shù)膯栴}暫時還沒有明晰，這里面涵蓋學(xué)生、軍人、殘疾人等運輸，也包括青藏鐵路和西部的一些線路。公益性運輸涉及政府補貼，但哪些線路需要補、哪些運營需要補都還不清晰。線路的補貼涉及到新投資模式的問題，運營補貼涉及到以后運營虧損的問題，在中國鐵路總公司這一設(shè)置下，這些問題都先混著了，暫時還是延續(xù)過去的大鍋飯的模式，一改就靈是不可能也不現(xiàn)實的。

最后，鐵路改革啟動后，國鐵會不會馬上改變鐵老大的既有作風(fēng)，我對這塊不抱太高希望。因為目前的改革是一個不徹底的改革，這直接決定了企業(yè)的轉(zhuǎn)變是一個緩慢的過程。鐵路人員的轉(zhuǎn)變分為兩類，第一類是一線職工，這部分人問題不大，而迫切需要轉(zhuǎn)變思維的是鐵路中高層管理人員。鐵路的干部要從政企合一下的體制內(nèi)思維，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營型人才，不容易。

所以說，改革不會自動產(chǎn)生一個好的結(jié)果。鐵路改革需要照顧既有職工的利益，但是也不能過分遷就鐵路的部門利益。