此次鐵路改革應通過競爭來解決既有問題

2013年03月26日 01:50
來源：21世紀經(jīng)濟報道 作者：宋菁

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本報記者 宋菁 廣州報道

鐵路改革“政企分開”的第一步終于邁出。

3月10日公布的大部制改革方案，明確將鐵道部一分為三：部分企業(yè)職能剝離出來，成立中國鐵路總公司，負責鐵路的運營、建設(shè)以及承擔鐵路安全生產(chǎn)主體責任；規(guī)劃、政策制定等部分綜合性管理的職能劃給交通運輸部；部分安全生產(chǎn)監(jiān)督的職能由隸屬于交通運輸部的國家鐵路局承擔。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌在接受本報專訪時表示，過去30年的鐵路改革只是計劃經(jīng)濟體制下的國有企業(yè)改良，今次改革卻是著眼于產(chǎn)權(quán)關(guān)系，通過市場化的方式、競爭的方式來解決既有鐵路問題，這與過往改革的方向截然不同。

他個人認為，這一次鐵路改革，原鐵道部政府那一塊職能應該加快改革，不僅僅要把職能劃撥出去，還要盡快建立行政管理部門對鐵路運輸企業(yè)的監(jiān)管機制。

綜合運輸研究所近期完成了一份關(guān)于鐵路改革總體方案的研究課題，將上報至決策層，劉斌是這份課題的主要參與者。

本報將通過系列訪談分享他們的研究結(jié)論，以及這些參與了鐵路改革討論的研究人員的個人觀點。

“鐵路原有改革只是計劃體制下國企的改良”

《21世紀》：你如何評述這一次鐵路改革？這和過往的鐵路改革有何不同？

劉斌：這需要從中國鐵路長期存在的既有問題談起，這次改革并不是中國鐵路的第一次改革，但是這次改革可以說是鐵路長期存在問題的解決途徑發(fā)生了極大變化。

第一，中國鐵路長期發(fā)展較緩慢，運能不足，一票難求一車難求的狀況長期存在，目前鐵路客貨運周轉(zhuǎn)量、發(fā)送量和市場份額下降的趨勢仍然沒有得到根本的扭轉(zhuǎn)，還在下降。

第二大問題，鐵路對市場的適應程度較差。直觀感受上看，低票價的、我們想買的票都很難買到，高票價的卻常常有富余，這說明產(chǎn)品的設(shè)置和市場的需求還有很大距離。另外，鐵路的定價體系與市場的契合度也很差，當前鐵路一般是根據(jù)車體的情況來定價，如果是動車就定價高，一般空調(diào)車就低一些，票價和運行速度沒有直接掛鉤。有些動車和特快車的運行速度是差不多的，價格差別卻很大。

第三，鐵路整體的經(jīng)濟效益持續(xù)下降，虧損日益常見。

第四個，鐵路是一個封閉的系統(tǒng)，這樣的封閉性，增加了很多社會的成本，鐵路與其他運輸方式的銜接并不順暢，不論在場站的建設(shè)上還是運輸?shù)慕M織上都存在問題。

這些問題長期存在，鐵路自身在運能不足和服務質(zhì)量低的問題上做出了改進。比如，1978年標志性的“大包干”，此后鐵路企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、成立廣鐵集團和其他幾個公司，1998年又搞了主輔分離，五大公司脫離鐵道部，1999年，搞了21項權(quán)力下放，2001年搞了生產(chǎn)經(jīng)營責任制，2002年和2003年搞了網(wǎng)運分離和撤銷分局等等。2003年開始搞快速發(fā)展，關(guān)注投融資的改革。

梳理這些改革你會發(fā)現(xiàn)，這些改革改的都是鐵路內(nèi)部管理，無論是經(jīng)營責任制、簡政放權(quán)還是撤銷分局，都是鐵路內(nèi)部的權(quán)力重新調(diào)整和分配，這種改革，我們認為不是一個真正意義上的改革。假如我們把鐵路的改革目標定義為建立現(xiàn)代企業(yè)制度的話，那它至少包括以下幾個層面：產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學。而目前鐵路此前的所有自發(fā)改革都集中在管理科學這個層面，它的改革實際上是著眼在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的最末端，而產(chǎn)權(quán)問題不解決，職能問題不解決，后面的問題很難解決。

這與國企改革一樣，國企改革的最終成功就是產(chǎn)權(quán)改革。就是要在建立政企分開的基礎(chǔ)上來建立現(xiàn)代企業(yè)。所以說，我們能看清，鐵路原有的改革只是在計劃經(jīng)濟體制下國有企業(yè)的改良。這個改革與這一次從分拆鐵道部入手的改革是有本質(zhì)意義的不同。今次改革是從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上著手，而非從管理科學、更好調(diào)配資源這一角度入手。

過往的改革不能與此次改革相提并論。

“通過市場化、競爭的方式來解決”

《21世紀》：新的改革在解決鐵路上述四大問題上會有哪些不同？

劉斌：發(fā)展不足和經(jīng)營不善的問題，是有核心根源的——行政和經(jīng)濟的壟斷，這是其一；其二是以行政的方式來發(fā)展，發(fā)展的資金來源自然不足。財政的相對匱乏、大國企的管理方式加上行政化管理，成本控制就更難，這就導致了社會資本的投入不足、沒法進入。當時為了解決這些問題，在政企合一的機制下，也采取了一些辦法。

第一個發(fā)展不足的問題，采取了大舉負債或者是放慢建設(shè)速度。八九十年代鐵路也曾出現(xiàn)過放慢建設(shè)速度，一年只修幾十公里。越放慢建設(shè)速度，鐵路運能就越緊張，這不符合全社會發(fā)展的訴求。在壟斷情況下，社會資本無法進入，最后只能選擇大舉負債加快發(fā)展。所以當前的鐵路高負債是有體制原因的。

第二，在原有鐵路的情況下，鐵路長期面臨著成本的上升，它主要的解決方式是漲價，鐵路客貨運都在漲價。

第三，鐵路缺少服務意識、市場意識差，這在傳統(tǒng)方式下，主要是通過內(nèi)部管理解決，包括下放一些權(quán)力給站段。

這都是傳統(tǒng)的政企合一體制下的

解決辦法，而現(xiàn)在要考慮的是在政企分開的情況下，怎么解決過去長期存在的問題。比如運能不足，不是通過負債，而是希望引入外部投資，這就包括引入民間資本，包括調(diào)動地方政府的積極性，通過外部投資的引入，鐵路高負債建設(shè)的問題才有可能解決。因為鐵路這個行業(yè)并不適合特別高的負債去發(fā)展。

第二，針對經(jīng)營虧損，政企合一的情況下主要是通過漲價，而市場化的方式主要是通過成本控制，所有的歷史都表明，競爭性的行業(yè)，成本控制都是比較嚴格的，壟斷的行業(yè)，成本控制都很差。靠內(nèi)部約束遠遠不如靠外部競爭約束來得強。

第三，對市場的適應度，服務質(zhì)量的提升，這也來源于企業(yè)間的競爭，而非來源于上級部門的督導和檢查。

政企分開后的改革后，就形成了一個解決鐵路既有問題的思路，就是公平公開引入社會資本，公平公開的環(huán)境形成市場競爭，鐵路改革的路線基本就出來了，也就是市場化的改革方向。

綜上所述，今次改革與既有改革是完全不一樣的改革，方向也是不一樣的方向，解決問題的思路也是不同的思路。過去的改革可以歸結(jié)為加強內(nèi)部管理，加強人的責任性，通過提高人的待遇來提高人對企業(yè)的適應和服務水平，而新的改革應該通過市場化的方式、競爭的方式來解決既有鐵路問題。

“盡快建立對鐵路運輸企業(yè)的監(jiān)管機制”

《21世紀》：你所說的市場化的改革，其具體改革步驟該如何設(shè)置？在第一步分拆鐵道部兌現(xiàn)后，下一步該啟動哪些配套改革？

劉斌：市場化的改革需要建立市場化的環(huán)境，那么前提條件，就是要建立一個與市場化運營相適應的政府環(huán)境，就要改革鐵路行政管理的壟斷，政府不改革，企業(yè)是改不了的，政府職能轉(zhuǎn)變了，企業(yè)才順暢。所以市場化改革政府和企業(yè)兩方面都要同時進行，對鐵路改革來說，政府應該先行。

我個人感覺，這一次鐵路改革，原鐵道部政府那一塊職能應該加快改革，不僅僅要把職能劃撥出去，還要盡快建立行政管理部門對鐵路運輸企業(yè)的監(jiān)管機制，現(xiàn)在看來，這塊還比較弱。過去鐵路都是自己管自己，現(xiàn)在要形成外部對其的監(jiān)管體制，安全這部分尚好，明確是鐵路局在管，而運營、不正當競爭和關(guān)聯(lián)交易暫時還沒有明確誰來監(jiān)管。

這些顯然就是下一步要干的事，要不然，中國鐵路總公司就變成一個巨大的壟斷企業(yè)，會比過去的情況更糟糕，這種沒有監(jiān)管的大壟斷企業(yè)，比政企合一時代更差，政企合一時其實還是有約束的，雖然這個約束不是很強。

《21世紀》：中國鐵路總公司仍為正部級，國務院直管，有批評認為，分拆鐵道部這第一步改革“換湯不換藥”，你如何看？

劉斌：這只是一個過渡，一步到位的改革并不現(xiàn)實，過去五六十年形成的管理體制要一下子轉(zhuǎn)變難度太大。我們既要改革，也要穩(wěn)定和發(fā)展。現(xiàn)在我們把改革和穩(wěn)定維持好，待改革初步完成后，再解決穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)系?，F(xiàn)在的總公司是一個保持穩(wěn)定的最好形式，鐵路的投資、運輸、人員、債務問題，都需要有一個總公司來做過渡。

下一步，還有諸多問題需要一步一步解決，比如運輸組織的問題，投資的問題，債務的問題，人員的問題。在此之前，政府的規(guī)劃和監(jiān)管的職能應先建立起來，然后再把企業(yè)層面的問題一步一步解決。

所以我個人感覺改革的時間其實是蠻長的，不是改革一兩次，改革一兩年就能完成。世界上各個國家的鐵路改革最快的是5年，最慢的進行了十幾年。

我個人預計，鐵路總公司可能還會存在數(shù)年，待交通部和鐵路局的“三定”方案明確后，其他的職能估計會先暫時劃撥到鐵路總公司，不適合總公司管的，后續(xù)再一步一步拿出來。

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