發(fā)改委專家：改革不是為了給鐵路脫困

2013年03月22日 07:46
來源：北青網(wǎng) 作者：陶舜

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制表/陶舜

3月10日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案公布，我國將實(shí)行鐵路政企分開，國務(wù)院將組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，不再保留鐵道部。17日上午，鐵道部低調(diào)摘牌，換上了“中國鐵路總公司，的牌子。中國鐵路改革的背景如何？改革的目標(biāo)是什么？改革下一步該怎么走？都是很多人關(guān)心的問題。

訪談?wù)撸禾账?/p>

受訪者：劉斌 國家發(fā)展和改革委員會(huì)綜合運(yùn)輸研究所交通運(yùn)輸管理室主任

鐵路改革其實(shí)一直在進(jìn)行

青評(píng)論：新一輪鐵路改革已經(jīng)啟動(dòng)，您認(rèn)為鐵路改革的總體背景是什么？

劉斌：中國鐵路的改革其實(shí)時(shí)間跨度很長。從擁有鐵路的這一百多年，它就不停地在變化之中。鐵路系統(tǒng)政企合一的模式，也已經(jīng)存在了60多年。1949年1月10日，鐵道部正式成立，當(dāng)時(shí)是為了戰(zhàn)事需要來搞這個(gè)事情，然后就一直延續(xù)下來。因此一開始就有很強(qiáng)的半軍事化色彩，所謂“高、大、半軍事其中的“半軍指的就是軍事化。

這跟當(dāng)時(shí)鐵道部成立之初的背景有很大關(guān)系。這種模式在當(dāng)時(shí)是很好的，也符合當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的情況。鐵道部成立后，一直到1986年，鐵路開始搞大包干，進(jìn)行了一系列的改革。因此，鐵路改革是一個(gè)不斷延續(xù)的過程，并不是這十年才開始改革的。

鐵路改革總體上經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)折。在以前的改革中，主要是針對(duì)鐵路行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整。比如大包干、撤銷分局、網(wǎng)運(yùn)分離，基本上是由下至上的改革。但這些改革一直沒有辦法解決鐵路和國家的關(guān)系問題，因?yàn)檎箨P(guān)系問題在行業(yè)內(nèi)是沒有辦法解決的。

而這輪的改革，是由上至下的改革，和以往很不一樣。首先針對(duì)鐵路和國家的關(guān)系問題，設(shè)計(jì)了由上至下的改革路徑，基本上明確了行政和企業(yè)的邊界。這次改革比鐵道部以往的歷次改革力度要更大，調(diào)整的關(guān)系也不一樣，調(diào)整的層次也是最高的。

青評(píng)論：您之前提到的“大包干”是一種什么樣的改革方式？

劉斌：鐵道部希望通過改革來減輕鐵路的財(cái)政負(fù)擔(dān), 實(shí)行“投入產(chǎn)出、以路建路”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任承包制，打破了國家對(duì)鐵路“收支兩條線”的財(cái)務(wù)體制，使鐵路企業(yè)財(cái)務(wù)從國家財(cái)政中分離出來。將原本收歸于鐵道部的財(cái)務(wù)、勞資、人事等權(quán)力直接下放到各地路局，試行鐵路行業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任大包干。

原來鐵路是上繳利潤的，根據(jù)“大包干”方案，鐵路不再將全部運(yùn)營收入上繳中央，而是以承包責(zé)任制的方式每年上繳5%，其余收入歸鐵路系統(tǒng)。

鐵路的發(fā)展有自身規(guī)律

青評(píng)論：我國鐵路的改革路徑與世界上其他國家相比是不是都有一些共同的規(guī)律？

劉斌：是的，鐵路改革都是有跡可循的。在全世界大范圍內(nèi)，它經(jīng)歷了幾個(gè)大的過程。

最開始鐵路都是企業(yè)，所有國家都是一樣的，美國、歐洲、日本都一樣。所以很多人講鐵路的公益性和政府的聯(lián)系，其實(shí)這都是后來才有的，這樣的關(guān)聯(lián)產(chǎn)生于一戰(zhàn)、二戰(zhàn)時(shí)期。

我國最早的鐵路唐胥鐵路(1881年5月開修，11月完工)就是民營的，從唐山到胥各莊(即今河北省豐南區(qū))。

我國鐵路在清朝末期才搞的國有化運(yùn)動(dòng)，這就是四川的護(hù)路運(yùn)動(dòng)，當(dāng)時(shí)清政府強(qiáng)行收購四川人在各地投資的鐵路股權(quán)，大家護(hù)的就是私人投資的四川鐵路的股權(quán)。

在一戰(zhàn)、二戰(zhàn)期間，全世界都采取了鐵路國有化的措施，這跟整個(gè)戰(zhàn)事期間的特殊情況有很大關(guān)系，這里包括戰(zhàn)備需要以及恢復(fù)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)更需要鐵路運(yùn)力。

更值得關(guān)注的鐵路改革，實(shí)際上是在上世紀(jì)八十年代末，搞的一次全球范圍內(nèi)的國有企業(yè)市場化改造潮流。鐵路是最具有代表性的行業(yè)。日本、加拿大、阿根廷、新西蘭等很多國家都在搞市場化改造。

這個(gè)階段的改革是要解決兩個(gè)問題，一個(gè)是對(duì)鐵路和國家的關(guān)系作重新調(diào)整，鐵路重新成為企業(yè)。二是成為企業(yè)以后不能讓鐵路成為壟斷企業(yè)，要引入競爭機(jī)制。

青評(píng)論：歷史上，為什么會(huì)發(fā)生鐵路從民營到國營的不斷反復(fù)？

劉斌：不同的歷史時(shí)期有不同的情況。清朝是民營，國民黨時(shí)期是國營，現(xiàn)在是國營。這跟時(shí)代的發(fā)展相適應(yīng)，其實(shí)其他國家也都差不太多?；旧弦彩瞧髽I(yè)和國家關(guān)系的不斷調(diào)整。我們搞市場經(jīng)濟(jì)體制，大型的經(jīng)濟(jì)企業(yè)就要按市場化的要求來運(yùn)作。

形成市場機(jī)制最重要

青評(píng)論：我國鐵路的現(xiàn)狀與歐洲或其他國家相比，有什么特殊之處？歐洲已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)運(yùn)分離”，但中國的網(wǎng)運(yùn)分離改革卻停止了？

劉斌：“網(wǎng)運(yùn)分離”模式為什么在歐洲很成功？主要是在建立歐盟的大背景下，各國鐵路之間有互聯(lián)互通、相互過軌的要求，并且這個(gè)模式符合歐洲各國鐵路的特點(diǎn)，歐洲國家國土面積都很小，線路較少，很難形成競爭的區(qū)段，而用這種模式可以通過不同的運(yùn)營主體來實(shí)現(xiàn)競爭。

我國的情況大有不同，我國平行線路非常多，我們不需要“網(wǎng)運(yùn)分離”也可以實(shí)現(xiàn)競爭。“網(wǎng)運(yùn)分離”反而會(huì)導(dǎo)致行業(yè)過度競爭。我國曾在2003年試過搞“網(wǎng)運(yùn)分離”也后來由于多種原因就停止了。

網(wǎng)運(yùn)分離改革，分離不分離，其實(shí)只是一個(gè)形式問題。從根本上來說，鐵路還是要互聯(lián)互通，便利運(yùn)輸。我們國家長期運(yùn)能不足，這就導(dǎo)致了誰有運(yùn)能誰就獲益，在供不應(yīng)求的情況下，要真正實(shí)現(xiàn)相互競爭是難的。

我個(gè)人認(rèn)為，運(yùn)能充足才適合搞網(wǎng)運(yùn)分離。運(yùn)能不足的話，就會(huì)有很多的問題，比如上面公司和下面公司的運(yùn)價(jià)問題，定價(jià)機(jī)制有可能過高或過低，會(huì)使得下部利益和上部利益很難去平均。

不過，我認(rèn)為是不是網(wǎng)運(yùn)分離都不重要，最重要的是，我們要形成市場化的機(jī)制，要通過市場運(yùn)行找到合理的組織模式。

改革的問題，所謂技術(shù)層面的障礙，都是部門利益在作怪?，F(xiàn)在鐵路改革的大好布局才剛剛開始，目前還只是國務(wù)院層次進(jìn)行改革，后面的改革還很多。

壟斷并不能提高鐵路效率

青評(píng)論：您講過完成整個(gè)改革至少需要十年？以五年為一個(gè)階段。2013年至2018年為第一階段，主要做鐵路管理體制的改革；2018年至2023年為第二個(gè)階段，主要確認(rèn)市場主體地位，形成現(xiàn)代企業(yè)制度。

劉斌：是的，這已經(jīng)算是快的了。改革的任務(wù)目標(biāo)，要看你怎么考慮。如果只是單純的職能劃分，那很快。如果是要把鐵路搞好，提高效率效益，以適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，那么我們還差得很遠(yuǎn)。

我覺得，從綜合運(yùn)輸這個(gè)行業(yè)來看，跟公路等其他形式相比，鐵路的發(fā)展相對(duì)還是慢的，無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上而言。這跟政企合一有很大的原因。

青評(píng)論：為什么過去鐵路的壟斷并沒有讓它發(fā)展得更快更大？

劉斌：壟斷不一定就能做大，壟斷體制的利益并不在于要把行業(yè)做大。經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，壟斷的最大動(dòng)因是提高它的投入產(chǎn)出比，它提供的市場價(jià)格一般偏高，而產(chǎn)品數(shù)量又偏低，高出來的這部分就叫壟斷利潤。

我國目前的鐵路服務(wù)至少數(shù)量上是不足的，服務(wù)也是不夠的。不僅是春運(yùn)，平時(shí)也是有問題的，提供的產(chǎn)品離市場的需求有一定的偏差，你想買的票很難買到，同時(shí)還有大量空位。它有很多其他方面的問題，不僅是政企合一的問題，比如市場化機(jī)制不夠的問題。如果把這些問題都解決掉，就要涉及鐵道部的管理體制，鐵路行業(yè)的競爭機(jī)制，包括鐵路企業(yè)也得重新轉(zhuǎn)變觀念。

按照現(xiàn)在的經(jīng)營方式去經(jīng)營，說鐵路行業(yè)服務(wù)態(tài)度比較好的人，恐怕不太多。這個(gè)只有靠市場競爭才能改善。就像服務(wù)業(yè)，幾十年前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，服務(wù)業(yè)的服務(wù)也很差，但現(xiàn)在都很好了，因?yàn)槭袌龈偁帟?huì)發(fā)揮很大的作用。

轉(zhuǎn)變觀念比換牌子更難

青評(píng)論：今年1月份，鐵道部部長盛光祖曾提過四個(gè)改革方向，即政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。對(duì)此該如何理解？

劉斌：政企分開和政資分開，比較容易理解。這兩個(gè)是同步的，企業(yè)成立靠資產(chǎn)，要切斷政府資金和企業(yè)資金的聯(lián)系。企業(yè)主要是體現(xiàn)在資產(chǎn)上，現(xiàn)在政資分開基本做完了，掛牌以后，資產(chǎn)都已經(jīng)劃歸總公司，政府沒有資產(chǎn)，無非一些辦公設(shè)備等。

像政事分開，就是鐵路的事業(yè)單位改革。鐵路系統(tǒng)里面原來有很多單位，一些已經(jīng)分完了。但還有一些事業(yè)單位，比如研究所、報(bào)社、文工團(tuán)等，但這些倒不是大問題，因?yàn)槿珖荚诟闶聵I(yè)單位改革，鐵路系統(tǒng)完全可以跟全國一起調(diào)整。

最難的就是職能調(diào)整。機(jī)制調(diào)整要比換牌子更難，思想和工作方式的轉(zhuǎn)變，整個(gè)行業(yè)要適應(yīng)企業(yè)化的機(jī)制。像中鐵總公司這樣的企業(yè)，不是一般意義上的企業(yè)，它既要有適應(yīng)市場的靈活性，又有大企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。

青評(píng)論：在這次的改革中，中鐵總公司承接了經(jīng)營性資產(chǎn)和債務(wù)，有人認(rèn)為這只是換上了企業(yè)牌子的鐵道部，您對(duì)此怎么看？

劉斌：這樣的一種變化不是一天就能變的。它以后的運(yùn)作機(jī)制還是要發(fā)生變化的，職能職權(quán)都會(huì)發(fā)生變化。我們不要寄希望于牌子一換，人馬上就變。我們的改革是一個(gè)平穩(wěn)推進(jìn)的過程。

鐵路改革如果僅僅到總公司就停止了，那么當(dāng)然它一定還是壟斷的。我們要給鐵路和社會(huì)一個(gè)過渡，因?yàn)殍F路發(fā)展改革的任務(wù)很重，需要的時(shí)間也很長。

所以不能想當(dāng)然的認(rèn)為，政企分開后很多問題馬上就能得到解決。現(xiàn)在只能說，制度性的障礙已經(jīng)初步解決，其他的障礙依然存在，甚至其他的障礙可能會(huì)更突顯。

鐵路改革是歷史性的責(zé)任，對(duì)于搞鐵路的人，在這樣的鐵路行業(yè)大變革的時(shí)代，面臨很多挑戰(zhàn)。還有很多問題不僅僅是政策調(diào)整可以解決的，面對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，要具體問題具體分析。

青評(píng)論：改革進(jìn)一步推進(jìn)以后，中鐵總公司是否面臨拆分？

劉斌：我覺得最終還是要分的。把競爭引進(jìn)來，把行業(yè)規(guī)則做好。在它還是壟斷企業(yè)的時(shí)候，政府要把它監(jiān)管好，逐漸打造成有一定競爭力的行業(yè)。現(xiàn)在要把過渡期搞好。等到真正改革到位以后，人的習(xí)慣改變過來后，就會(huì)是一個(gè)穩(wěn)定狀態(tài)，所以要平穩(wěn)過渡，對(duì)機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)換，這要經(jīng)過若干年，任務(wù)比較繁重，要做的工作還很多。

改革不是為了給鐵路脫困

青評(píng)論：有人說這次的鐵路改革是為了給鐵路脫困，您認(rèn)同這樣的說法嗎？

劉斌：這里需要再次說明一下鐵路改革的核心問題，不是為了給鐵路脫困，讓社會(huì)為鐵路買單。改革的核心是如何更好地為社會(huì)服務(wù)，如果改革后票價(jià)更貴了，服務(wù)還是很差，那么改革就失敗了。要看到鐵路通過自身的努力，可以提供性價(jià)比更高的鐵路服務(wù)，這是我們希望看到的。

比如公眾最關(guān)心的票價(jià)問題，這個(gè)不能單說漲價(jià)好或不好。舉例來說，如果物價(jià)都在上漲的話，鐵路也適度漲價(jià)，當(dāng)然是正常的了。如果漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他物價(jià)，這就不正常了。

政企分開以后，對(duì)財(cái)政也提出了現(xiàn)實(shí)要求，公益性的那部分怎么辦？當(dāng)然不能讓企業(yè)來出標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該按照公共財(cái)政的原則來制定。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)原則和使用情況，以及資金的額度，如果不涉及國家秘密的話就應(yīng)該公開。

青評(píng)論：您認(rèn)為鐵路部門的改革下一步該往何處去？

劉斌：改革的真正目的是提高鐵路的競爭力，解決很長時(shí)間以來鐵路不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求、不適應(yīng)綜合運(yùn)輸發(fā)展的需求、不適應(yīng)大眾對(duì)鐵路的要求等問題。

改革大方向基本上有三個(gè)。第一是鐵路和政府的關(guān)系，第二是行業(yè)內(nèi)部的壟斷和競爭，第三是鐵路企業(yè)怎么去組織，是網(wǎng)運(yùn)不分還是分離?，F(xiàn)在大的方向基本是明確的，產(chǎn)業(yè)組織是要競爭的，企業(yè)邊界是要有利于提高企業(yè)效率和競爭的，這幾個(gè)條件都符合，就是一個(gè)好的結(jié)果。企業(yè)的效益是否提升了，鐵路的運(yùn)價(jià)和公路等其他運(yùn)輸形式的運(yùn)價(jià)，是不是一個(gè)合理的關(guān)系。鐵路的發(fā)展是不是更好了？如果都實(shí)現(xiàn)了，就是一個(gè)很好的改革模式。

現(xiàn)在的問題仍是票不夠，運(yùn)力配置有問題。便宜的車沒有，剩下的都是性價(jià)比不高、很貴的車次。同樣一條線路，有些天天供不應(yīng)求，有些天天上座率不夠。就是要把這些關(guān)系理順，讓市場需要的車越來越多，就是一個(gè)好的結(jié)果。

現(xiàn)在改革的大環(huán)境也比較好，李克強(qiáng)總理講改革是最大的紅利。包括國家政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，也不是鐵路部門一家。所以，職能轉(zhuǎn)變會(huì)強(qiáng)化對(duì)于公眾的服務(wù)。

青評(píng)論：您認(rèn)為鐵路改革存在理想模式嗎？

劉斌：沒有哪一種模式是最好的，只能說其中一種模式會(huì)是適合中國的，尤其是適合中國的某一個(gè)階段的。現(xiàn)階段，可能這種最適合，既實(shí)現(xiàn)了改革，又保持了穩(wěn)定，并且為下一步改革打下了基礎(chǔ)。我們改革追求的是實(shí)際效果，不是追求所謂的什么方式。

要靠自身發(fā)展解決問題

青評(píng)論：很多人關(guān)心農(nóng)民工春運(yùn)回家難問題，甚至有人建議要給農(nóng)民工進(jìn)行票價(jià)補(bǔ)貼。您對(duì)此怎么看？

劉斌：這里需要注意的是，我們不能事事都靠補(bǔ)貼，財(cái)政是從老百姓口袋里拿錢的。所以補(bǔ)貼不是一個(gè)解決問題的根本辦法，補(bǔ)貼只是轉(zhuǎn)移支付。如果這個(gè)社會(huì)靠補(bǔ)貼過日子，國家就要破產(chǎn)。補(bǔ)貼不是萬能藥。

鐵路要多安排運(yùn)力，加快發(fā)展，大刀闊斧地改革。只有運(yùn)輸能力發(fā)展好了，才能夠改善運(yùn)輸。根本還在運(yùn)力的增長，如果運(yùn)力不增長，就沒辦法解決根本問題。

青評(píng)論：您對(duì)民資進(jìn)鐵路系統(tǒng)持有什么樣的觀點(diǎn)？

劉斌：民資進(jìn)來肯定應(yīng)該鼓勵(lì)。民資進(jìn)入也是鐵路市場化改革成功的標(biāo)志?，F(xiàn)在其實(shí)也在進(jìn)，有的賺到錢，但會(huì)有些困難，以后會(huì)好很多。過去國鐵既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，所以別人進(jìn)來當(dāng)然很困難，經(jīng)營受制約會(huì)多一點(diǎn)。

文/陶舜

中國鐵路改革小史

2013年3月10日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案公布，我國將實(shí)行鐵路政企分開，國務(wù)院將組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，不再保留鐵道部。

2011年，鐵道部部長盛光祖表示，將按照中央關(guān)于政企分開、政資分開的要求，轉(zhuǎn)變鐵道部職能，擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。

2005年3月18日，鐵道部正式對(duì)外宣布改革方案：撤銷鐵路分局，減少管理層次。2005年鐵道部宣布，鐵路建設(shè)、運(yùn)輸、裝備制造、多元化經(jīng)營四大領(lǐng)域都將向非公有制資本全面開放，逐步引入民間資本及外資對(duì)鐵路的投資。

2003年鐵道部又向國務(wù)院提交了一份新的鐵路總體改革方案，被業(yè)內(nèi)稱為“網(wǎng)運(yùn)合一、區(qū)域競爭”。該方案遲遲未能得到國務(wù)院的批準(zhǔn)，鐵路改革方案的主導(dǎo)權(quán)從鐵道部轉(zhuǎn)移至發(fā)改委。2003年下半年，主輔業(yè)分離的改革全面展開。主業(yè)的改革何去何從，成為了業(yè)內(nèi)爭論的焦點(diǎn)。

2000年3月，以“網(wǎng)運(yùn)分離”為特點(diǎn)的第二輪鐵路改革開始，重組目標(biāo)是：一個(gè)路網(wǎng)公司，5至7個(gè)客運(yùn)公司、3至5個(gè)貨運(yùn)公司和2至3個(gè)專業(yè)公司。2002年，“網(wǎng)運(yùn)分離”的方案被國務(wù)院否定。2000年3月，昆明鐵路局和廣鐵集團(tuán)開始模擬客運(yùn)公司運(yùn)營，上述五大公司完全與鐵道部剝離。

1998年以后，鐵道部進(jìn)入改革力度最大的時(shí)期，工程、建筑、工業(yè)、物資、通信五大總公司與鐵道部實(shí)行結(jié)構(gòu)式分離。

1996年，鐵道部成立了鐵路總體改革辦公室?！吧舷路蛛x”模式(即后來的“網(wǎng)運(yùn)分離”)正式提出，從此鐵路市場化改革拉開序幕。

1986年，鐵路開始啟動(dòng)行業(yè)內(nèi)部“大包干”，第一次試水改革。在運(yùn)行6年之后，因考慮運(yùn)行安全等問題而終止。

1975年，鄧小平主持中央日常工作，鐵道、交通兩部重新分立。

1970年7月，鐵道部、交通部和郵電部郵政部分合并成立新的交通部。

1967年6月12日，國務(wù)院和中央軍委決定對(duì)全國鐵路實(shí)行全面軍事管制。

1949年1月10日，鐵道部正式成立，全稱叫“中國人民革命軍事委員會(huì)鐵道部”。軍委鐵道部主要任務(wù)是指揮護(hù)路武裝，保障軍運(yùn)安全。1949年10月1日，新中國成立，原來軍委鐵道部轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肴嗣裾聦贆C(jī)構(gòu)國家鐵道部。

1911年5月，清政府宣布鐵路干線收歸國有，包括以前民間集資的鐵路。政府與民爭利，引發(fā)保路運(yùn)動(dòng)，辛亥革命爆發(fā)，清政府沒有完成的鐵路國有化，在民國卻完成了。

1881年，用于運(yùn)煤的唐胥鐵路建成，為中國自建的第一條鐵路，民營。

[責(zé)任編輯：duandi] 標(biāo)簽：鐵路改革 1986年 唐胥鐵路 

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