告別鐵道部

2013年03月15日 10:16
來源：南方周末 作者：金渡江

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太原局的一名鐵路職工，來到鐵道部門前讓朋友拍下敬禮姿勢,在朋友按下快門的時候，他情緒有點激動。2013年3月10日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案公布，鐵道部不再保留。 (南方周末記者 張濤/圖)

鐵道部的消失，是不是意味著鐵路市場化的開始？它遺留的巨額債務(wù)，誰來埋單？盡管身后的問題都還沒有答案，但歷史終將記住這一天。

“最后一個‘計劃經(jīng)濟(jì)的堡壘’將走入歷史”，這是日前人民網(wǎng)轉(zhuǎn)載的《中國青年報》一篇報道的題目。

“最后的堡壘”是指鐵道部，根據(jù)2013年3月10日公布的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，中國將實行鐵路政企分開，不再保留鐵道部。鐵道部原有職能將一分為三，其中擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，包括調(diào)度指揮、鐵路經(jīng)營和建設(shè)等。

這是一個富有歷史意義的標(biāo)志性時刻。2013年3月11日，一些群眾特意前往鐵道部門前留影紀(jì)念。

“最后的堡壘”

從1978年至今，中國鐵路系統(tǒng)經(jīng)歷了放權(quán)讓利、承包責(zé)任制、現(xiàn)代企業(yè)制試點、資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制，以及爭論激烈的“網(wǎng)運分離”(路網(wǎng)與運營分離)、“主輔分離”(運輸主業(yè)與衛(wèi)生教育、工程、造車廠等鐵道輔業(yè)分離)、“區(qū)域競爭”等一系列改革試點。但政企不分的底線始終未被突破。

與此同時，自上世紀(jì)90年代，中國對郵電、石油、化工、煤炭、紡織等“關(guān)系國計民生”的行業(yè)或自然壟斷性行業(yè)進(jìn)行市場化改制，撤并了石油部、煤炭部、紡織部、冶金部等計劃經(jīng)濟(jì)體制下的部委機(jī)構(gòu)。

鐵道部卻得以先后五次在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中全身而退，就像一個“獨立王國”一樣，成為市場經(jīng)濟(jì)改革潮流下的最后堡壘。據(jù)說，前些年每次出席鐵路系統(tǒng)年度總結(jié)會時，到會的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)一般會以“對鐵路，我是外行”開頭。

1998年至2003年擔(dān)任鐵道部部長的傅志寰在任時，曾實行“放權(quán)運動”，即除調(diào)度權(quán)之外將其他權(quán)力從鐵道部下放到地方路局，交由地方政府經(jīng)營管理。當(dāng)時討論的政企分開改革方案有兩個方向，一是按地域條塊切割，撤銷18個鐵路局，成立五大集團(tuán)，保留鐵道部負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管和法規(guī)政策的制定；二是撤銷鐵道部，成立國家鐵路集團(tuán)，鐵路局轉(zhuǎn)制為其下屬公司。

但2003年3月劉志軍上任后，又重新開始收權(quán)，并大舉推進(jìn)鐵路尤其是高速鐵路的建設(shè)。主政鐵道部的8年間，人稱“劉躍進(jìn)”的劉志軍一共修建了1.8萬公里鐵路，耗費資金超過此前15年的總和，據(jù)說實現(xiàn)了他“控制世界上一半鐵路投資”的預(yù)言。

但同時，“高鐵大躍進(jìn)”也留下了2.66萬億元巨額債務(wù)和高達(dá)61.81%的資產(chǎn)負(fù)債率(2012年三季度數(shù)據(jù))。

“高鐵大躍進(jìn)”的另一個客觀結(jié)果，是性格強(qiáng)勢、政績顯赫的劉志軍成為鐵路政企分開的最大阻礙因素之一。2008年有關(guān)方面曾有過將鐵道部并入大交通運輸部的改革意向，但無疾而終。

鐵路的自然壟斷特性和它在國民經(jīng)濟(jì)中特殊的戰(zhàn)略地位，也使它具備了與決策層談判的籌碼。

自然壟斷特性表現(xiàn)在其全國一張網(wǎng)在管理運營上的規(guī)模效應(yīng)，分拆則可能會引起管理上的混亂。其次，鐵路直接關(guān)系到國家社會的穩(wěn)定和國防安全。據(jù)前鐵路系統(tǒng)人士曜燎燭介紹，鐵路貨運承擔(dān)著我國85%的木材、85%的木原油、60%的煤炭、80%的鋼鐵的運輸任務(wù)，客運則每年發(fā)送旅客十多億人次，2012年更達(dá)到近19億人次。

但另一方面，火車票漲一分錢都必須向發(fā)改委報審。在一些鐵道部人士看來，正是為了要承擔(dān)這些責(zé)任，火車票長年低價，造成鐵道部的經(jīng)營困境，而這困境又成為了其市場化改制的瓶頸因素。

不過，這一邏輯也有爭議。鐵道部門通過減少普通列車，升級為票價更高的高鐵等方式也可變相提高票價，鐵道部門的經(jīng)營困境究竟是因為票價太低，還是內(nèi)部效率太低，一直是個爭論不休的話題。

盡管原因未有定論，但一個不爭的結(jié)果是：有別于其他諸多部委，鐵道部二十多年來一直維持了以高度集中、指令性和半軍事化為特點的計劃經(jīng)濟(jì)運營管理體制。鐵道部每年年初與各鐵路局簽訂年度計劃，并根據(jù)計劃的完成情況進(jìn)行獎懲。同時，鐵道部還力圖嚴(yán)格控制鐵路系統(tǒng)的所有財務(wù)關(guān)系，控制著幾乎所有建設(shè)項目的投資決策權(quán)。

2013年3月12日，“拍客”聚集在鐵道部門前。鐵道部撤銷的消息一公布，門前便始終聚集著各類“長槍短炮”。除了媒體記者，也有鐵路職工在這里落淚留念，更多的則是普通民眾前來留影。 (南方周末記者 張濤/圖)

方案水落石出

但大勢不可違，“最后的堡壘”退出歷史舞臺只是個時間問題。計劃經(jīng)濟(jì)的低效、價格信號失靈、窮困、服務(wù)意識差、腐敗等種種積弊，在鐵路系統(tǒng)內(nèi)像“活化石”一樣為各方人士包括鐵道部內(nèi)部所詬病。

已故鐵路問題專家、原鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院副總工程師文力教授曾用“慶父不死，魯難未已”來評價這個計劃體制遺留下的龐然大物，“它政企不分，外資民營都不敢進(jìn)來，使得鐵路建設(shè)投資嚴(yán)重不足。鐵道部利用了自身的信息優(yōu)勢向決策層夸大鐵路改革可能引發(fā)的后果”

2011年2月，劉志軍因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)被免去鐵道部部長職務(wù)后，鐵道部改革已是箭在弦上，各種改革方案也在四處流傳。

2013年兩會正式的改革方案宣布之前，鐵道部內(nèi)部已進(jìn)行大范圍的人事調(diào)整。包括上海鐵路局、鐵道部運輸局在內(nèi)的諸多鐵路核心部門領(lǐng)導(dǎo)換人，涉及十幾個廳局級崗位。西安、蘭州、呼和浩特等數(shù)個鐵路局一把手也換了人。

此外，在公布的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會委員和中央委員會候補(bǔ)委員名單中，并未出現(xiàn)現(xiàn)任鐵道部副部級以上干部。當(dāng)時坊間已據(jù)此推測，鐵道部即將撤銷。

一位長期跟蹤國企改革的人士向南方周末記者介紹，我國政企分開改革大致有三種模式：一是分離原有部門的行政職能成立國家局，企業(yè)職能部分則成立單一的集團(tuán)或公司，最后國家局也撤銷并入其他部委。比如對原先的石油部、石化部和郵政總局的改革。這種方案一般用于“關(guān)系國計民生”的行業(yè)。

二是原有部門的行政職能交由其他部委，企業(yè)職能部分被分成若干家集團(tuán)或者公司。如郵電部的電信部分和電力部的改革。這種改革一般用于自然壟斷性行業(yè)。

三是一些行業(yè)主管部委對企業(yè)的管理權(quán)已經(jīng)下放給了地方，則行業(yè)主管部委一般直接成立國家局，而后將企業(yè)管理權(quán)交給國資委。如煤炭部、紡織部、機(jī)械部、化工部等。

由是觀之，對既關(guān)系國計民生又有自然壟斷特性的鐵路，國務(wù)院最終選擇了第一種改革方案。

債務(wù)誰來埋單

鐵道部改革中，輿論最為關(guān)注的一個問題，是鐵道部留下的巨額債務(wù)由誰埋單。

劉志軍在任期間，鐵道部大舉進(jìn)行鐵路建設(shè)和固定資產(chǎn)投資，據(jù)鐵道部數(shù)據(jù)，2006年至2011年，其固定資產(chǎn)投資額分別為2076億元、2520億元、4144億元、7013億元、8341億元和5863億元。2009年-2011年，鐵道部負(fù)債年復(fù)合增長36.05%，也由此積累了天量債務(wù)。截至2012年9月，鐵道部總資產(chǎn)為4.3萬億，負(fù)債2.66萬億，虧損85.41億元和資產(chǎn)負(fù)債率為61.81%，其中長期負(fù)債占77.74%。

鐵道部的債務(wù)主要由債券融資和銀行貸款構(gòu)成，其中債券主要是鐵道部發(fā)行的鐵路債券、中期票據(jù)等隱準(zhǔn)性國債，債權(quán)銀行則涉及國有及地方多家銀行。鐵道部撤銷之后，以其為主體的債務(wù)按理應(yīng)轉(zhuǎn)移給新成立的鐵路總公司，但這些債務(wù)最終由誰埋單，還未明朗?？梢钥隙ǖ氖?，自負(fù)盈虧的鐵路總公司自身不可能負(fù)擔(dān)起如此龐大的債務(wù)。為給未來企業(yè)化經(jīng)營的鐵路總公司提供一個相對較好的經(jīng)營環(huán)境，政府也必然會為其承擔(dān)部分債務(wù)。

鐵道部末任部長盛光祖2013年3月8日接受媒體采訪時表示，“鐵路建設(shè)的債務(wù)，要按照公益性和經(jīng)營性來區(qū)分，公益性的建設(shè)項目債券要通過國家財政及其他手段來處理，經(jīng)營性債務(wù)也要通過多個方式(償還)，比如財政方面的貼息、既有資產(chǎn)變現(xiàn)還貸，還有提高鐵路部門經(jīng)營效益。

但究竟如何劃分由財政埋單的“公益性”債務(wù)和由中鐵公司承擔(dān)的“經(jīng)營性”債務(wù)和目前尚不明朗。2013年3月11日的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案記者招待會上，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室副主任王峰對此問題的說法是，“債務(wù)問題是下一步組建(中鐵總)公司之后的事，相關(guān)部門正在研究如何解決”

按照以往國有資產(chǎn)改制的慣例，此類債務(wù)的處置方式一般為兩種，一是中央財政兜底，通過國務(wù)院發(fā)文實施行政剝離，最終由國家財政分擔(dān)；另一種是將債務(wù)劃到新成立的資產(chǎn)管理公司，債務(wù)關(guān)系中的抵押資產(chǎn)或股權(quán)也一并劃入資產(chǎn)管理公司。

但鐵道部的特殊情況在于，其債務(wù)規(guī)模過于龐大，國家財政在多大比例上替其“兜賬”，是個問題。

曜燎燭認(rèn)為，結(jié)合現(xiàn)實和各方面信息，比較現(xiàn)實的解決方案是：國家承擔(dān)當(dāng)前鐵道部的部分甚至大部分債務(wù)，其余債務(wù)由未來企業(yè)化經(jīng)營的鐵路總公司承擔(dān)；同時，根據(jù)剩余債務(wù)的情況，鐵路運輸價格做適度調(diào)整，客運部分在必要時政府還可以類似公交補(bǔ)貼的方式介入。

另一個辦法是，實行鐵路投融資改革，吸納社會資本進(jìn)入鐵路系統(tǒng)，通過資產(chǎn)組合化解債務(wù)危機(jī)。但前提是鐵路總公司在鐵路調(diào)度和收益分配等權(quán)益方面，對愿意進(jìn)場的民營資本做適當(dāng)?shù)淖尪桑駝t社會資金仍將持觀望態(tài)度。

值得一提的是，上述三種路徑——財政支持、運價調(diào)整和投融資改革，在國務(wù)院的方案中都得以體現(xiàn)：國家繼續(xù)支持鐵路建設(shè)發(fā)展，加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革和運價改革，建立健全規(guī)范的公益性線路和運輸補(bǔ)貼機(jī)制。

鐵路市場化的故事如何延續(xù)，依然還有待觀察。

(應(yīng)采訪對象要求，曜燎燭為化名)

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