吳敬璉：中國經濟社會矛盾幾乎到了臨界點(3)

2012年09月02日 19:14
來源：財經雜志作者：馬國川

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下篇：“建立法治、推進民主和實行憲政”

《財經》：不管是經濟性壟斷，還是行政性壟斷，都與政府對市場的過度干預有關。大量事實說明，經濟改革和政治改革密不可分。然而，相對于經濟體制改革來說，政治體制改革更加滯后于實際的要求。這已經成為國民關注的焦點話題。人們越來越認識到，如果沒有政治體制改革，不但經濟體制改革難以深入，而且諸多社會矛盾也無法解決。那么，在政治體制改革方面，中國需要做些什么？

吳敬璉：首先應該明確政治體制改革的目標。中國要建立什么樣的政治體制？我認為，這里包含三方面的內容：建立法治、推進民主和實行憲政。

法治 (the rule of law)，即法的統(tǒng)治，是一種源于古代、到近代才逐步完備起來的治理理念和治理制度安排。它最基本的內容有以下三點：(1)法律是決定對人進行懲罰的唯一依據；(2)沒有人能凌駕于法律之上；(3)法庭的決定是維護個人權利的最后防線。它和中國人通常所說的法制或者古代法家所說的“任法而治” (rule by law)有根本的區(qū)別。中國傳統(tǒng)社會的統(tǒng)治者不過把法律作為自己意志的體現和統(tǒng)治臣民的工具，而現代社會的法治是以體現公認基本正義為依據的法律的統(tǒng)治，在法律面前人人平等。

在歷史上，法治和民主二者的進程是有先有后的。以英國為例，1216年的《大憲章》開始了法治的進程，而1688年的“光榮革命”才是建立民主制度的開端。但是更重要的是，二者相互依存，確立民主制度才是實行法治的根本保障。

《財經》：不過，民主制度也有兩種基本的類型：一種是1789年法國大革命后雅各賓專政時期實行的“激進的人民民主”或“直接民主”制度另一種是1688年英國“光榮革命”后逐步完備起來的憲政民主制?！拔幕蟾锩睂嵭械木褪茄鸥髻e式的民主。

吳敬璉：中國所要選擇的民主，只能是憲政民主。我們知道，憲法是一個國家權力配置的基本章程，而憲政的要義在于，要求每一個行使權力的主體都要受到一定的制約，不允許任何至高無上、不受約束的權力主體存在。因此，和名義上主權歸于大眾，而實際上主權歸于少數“克利斯瑪”(有個人魅力的領袖人物)的所謂“激進的人民民主制”不同，憲政民主要求權力制衡，因而比較容易防止個別人篡奪公共權力，保證主權在民真正得到實現。

《財經》：法治、民主和憲政之間是緊密聯(lián)系，甚至是相互界定的。然而，它們的建立和完善，又不可能一蹴而就。從中國現實出發(fā)，從哪里入手進行政治體制改革才是最可行的路徑呢？

吳敬璉：從世界各國實施憲政民主的經驗看，結合中國實際，我認為從法治入手進行現代民主制度的建設，也許是最容易取得成效的。而且，當前人們對于建立法治的要求非常迫切。

中國市場已經從以人格化交換為主的“熟人市場”發(fā)展為以非人格化交換為主的“生人市場”，雙邊和多邊聲譽與懲罰機制難以發(fā)揮作用，需要建立一個以正式法庭為主的第三方執(zhí)法體系來保證合同的實施。

可是，由于這一體系極不完善，“司法地方化”成為合同執(zhí)行的一個嚴重問題。在世界銀行編制的各國法治指數排名中，中國的得分一直偏低，況且還從1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在這樣的環(huán)境下，企業(yè)家不能依靠正當途徑保護自己的權益。他們中的一些人往往采取不正當的手段與相關政府官員相勾結，以便獲取權力對自己的蔭庇和自己的競爭優(yōu)勢。

《財經》：這種做法扭曲了市場經濟規(guī)則，不但導致企業(yè)家創(chuàng)新活動的動力不足，弱化了中國經濟持續(xù)發(fā)展的潛力，而且使得行政腐敗日益嚴重，不同社會階層收入差距進一步擴大，對中國經濟和社會發(fā)展造成了重大影響?，F代的市場經濟需要建立在法治的基礎之上，所以人們要求建立法治的呼聲越來越高。

吳敬璉：為了建立法治，需要在以下三方面加強工作。

第一，要在全體公民特別是各級官員中樹立法治觀念。法治觀念是當代先進政治文化的一個重要組成部分，是現代社會核心價值的一項重要內容。它不僅與中國“君權高于一切”、“普天之下，莫非王土”一類傳統(tǒng)的專制皇權思想相對立，也與“專政是不受任何法律約束的政權”一類自稱的“革命意識形態(tài)”有根本原則的區(qū)別。它要求樹立法律至高無上的地位，而一切組織和個人，包括執(zhí)政黨和執(zhí)政黨的領導成員，都必須和只能在法律規(guī)定的范圍內活動，而不能凌駕于法律之上。在這方面，完全有必要進行“一次比較徹底的思想啟蒙運動，以解除意識形態(tài)的束縛，真正建立起現代核心價值觀”

第二，建立符合公認的基本正義的法律體系。首先，法律和行政機構的政令都必須符合憲法。憲法的主要內容和功能則是進行權力的配置：它一方面要確立公民的基本權利，保證這些權利不受侵犯;另一方面要劃定政府的權限范圍，防止政府侵犯公民權利。其次，在法治的條件下，法律必須具有透明性。透明性有以下的基本要求：一是立法過程要有公眾的廣泛參與；二是法律要為公眾所周知。按照現代法治觀念，不為公眾所周知的法律，是不生效的法律?，F在有些政府官員無視人民的知情權，把反映公共事務處理過程并與民眾切身利益密切相關的法律和行政法規(guī)當做黨政機關的“內部文件”，并加以“保密”，或者在公眾不知情的情況下，在政府內部尋求處理的辦法。在這種情況下，不法官員很容易上下其手，枉法害民。三是法律應當適用于全社會的一切行為主體，保持穩(wěn)定和不追溯既往，這樣才能使公民對自己行為的法律后果有穩(wěn)定的預期，從而安心發(fā)展自己的事業(yè)。否則行為主體就無法主宰自己的命運，而只能靠找關系、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權的官員幫忙開特例，才能辦成自己的事情。

第三，實現法官的獨立審判和公正執(zhí)法。獨立審判和公正執(zhí)法是建立法治的一項基本要求，而司法人員的腐敗和行政干預是實現這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙，除了完善制度，主要要靠提高法官的素質和加強人民群眾的監(jiān)督。共產黨作為執(zhí)政黨，也要通過自己的黨員干部對黨組織嚴格遵紀守法和司法工作的合憲性和合規(guī)性起監(jiān)督保證作用。但是，這種監(jiān)督保證作用只針對人員任命和審判程序的公正性，而不是直接任命官員、干預具體案件的審判和決定審判結果。

《財經》：如果說，法治是政治體制改革的突破口，那么政府改革就是政治改革的關鍵內容。目前，中國的政府仍然是“全能政府”體制改雖然一些官員也把“為人民服務”、“做人民公仆”的口號寫在墻上，掛在嘴邊，可是他們實際上處在“社會的主人”和“群眾的首長”的地位上，以“國家目標”和“公共利益”的名義把自己的意志強加于社會，在一切問題上包括關系人民重大切身利益的問題上替“治下”的突百姓”做主。在中國這樣一個有長期專制主義傳統(tǒng)的國家，這種完全顛倒了的關系甚至能夠得到大眾的認可。地方官員被百姓稱為“父母官”，為政清廉的官員，被譽為“民之父母”，都成為見怪不怪、習以為常的事情。正是因為存在著這樣一些與現代政治文明格格不入的陳規(guī)陋習，才會使一些負責官員在一些關系大眾切身利益的重大問題上采取極不負責的態(tài)度。還有一些不法官員不但不為選民和納稅人服務，還利用自己的權勢恣意侵犯他們的利益。許多地方發(fā)生的強制拆遷事件，就是官員恣意侵犯公民利益的典型。

吳敬璉：130年前，馬克思和恩格斯在總結巴黎公社的經驗時，曾經反復申論，最重要的事情是全力“防止國家和國家機關由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕薄Ｓ闪袑幍摹皣业男恋霞印卑l(fā)展而來的“全能政府”體制，其最大弊病，就是顛倒了政府和人民之間的主仆關系。

政府改革就是要把這種被顛倒了的主仆關系重新顛倒過來，建立起符合現代政治文明要求的政府體制。鄧小平曾經根據中國共產黨執(zhí)政以來的歷史教訓得出這樣的結論：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！薄八勾罅謬乐仄茐纳鐣髁x法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法任美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。

由于政府既是政治改革的對象，又是政治改革的一個主要推動力量，政府自身的改革就成為推進政治改革的關鍵。

《財經》：雖然現在許多人都認識到政府要改革，但是對于政府改革的目標，爭議很多。有人主張“小政府就是好政府”，有人主張加強政府的控制。

吳敬璉：我認為，這兩種觀點都有偏頗之處。在我看來，政府改革的目標應該是建立“有限政府”和“有效政府”。所謂有限政府，是和計劃經濟下的全能政府(無限政府)相反的政府形態(tài)。從經濟方面看，市場經濟條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關的資源，而不能任意擴張。稀缺資源的基本配置者的角色應當由市場去擔當。所謂有效政府，則是政府應當在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務。

《財經》：是否可以這樣理解，有限政府就是要限制政府權力，有效政府就是要求政府提供高效率的公共服務？

吳敬璉：對。一個好的政府，就是一個既能謹守自己的職責，又能為民眾提供優(yōu)質公共服務的政府。要達到這樣的目標，顯然需要經過艱苦的努力。從當前看，政府改革迫切需要解決的問題有以下幾個問題：

第一，確保公民的基本權利不受侵犯?！吨腥A人民共和國憲法》和中國政府簽署的《世界人權公約》對人的基本權利有明確的規(guī)定。人民群眾的這些基本權利，包括言論、出版、集會、結社、游行示威、宗教信仰等自由，人身權利以及選舉和被選舉的權利必須得到切實的保障，不受任何侵犯。

公民對政府公務活動的知情權，也是一項基本的人權。因此，現代國家都有信息公開、“陽光政府”的立法。除了由于涉及國家安全并經法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于眾。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己當家作主的權利，政府和政府官員才能置于公眾的監(jiān)督之下。所以，在報刊雜志、廣播電視、互聯(lián)網絡等大眾傳播媒介異常發(fā)達的現代社會中，各級政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權和監(jiān)督權，把它作為自己的一項基本職責。

第二，政府要嚴格遵守憲法和法律，實現依法行政。在目前的中國，各級政府在配置土地、資金等資源方面擁有過大的權力，對政府活動邊界又往往不夠明確，這樣就使官員掌握過大的自由裁量權和尋租機會。針對這種情況，必須在削減各級政府支配經濟資源權力的同時，切實保證所有政府官員在執(zhí)行自己的職能時嚴格遵紀守法，防止他們以國家的名義侵犯公民的基本權益。近年來，全國人民代表大會和國務院制定了一系列限制政府行政權力的法律法規(guī)，現在的問題是如何保證這些法律法規(guī)得到切實的執(zhí)行。

在依法行政問題上，作為執(zhí)政黨的共產黨起著重要的作用。正如《中國共產黨黨章》所規(guī)定的：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，黨員必須“模范遵守國家的法律和法規(guī)”

鄧小平根據自己擔任國家領導工作數十年的體驗以及針對過去在“左”的路線下黨政不分、政企不分等情況，反復重申要解決“黨政不分、政企以黨代政”的問題，實現“黨政分開”。他還提出過一系列實現這一原則的具體辦法。其中一部分在1987年中共十三大后的一段時間中曾經得到過實施。它們的實施經驗需要認真總結，存利去弊，加以推廣。

第三，完善基層選舉制度，逐步擴展民主。中國的民主政治建設是從基層選舉做起的。中共十一屆三中全會以后，明確提出了在“基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”。20世紀80年代初，農村實行農業(yè)“包產到戶”以后，創(chuàng)立了村民委員會自治組織，在1982年的《憲法》中明確肯定了這種基層自治制度。1987年制定了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，規(guī)定“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生”。1998年正式施行《中華人民共和國村民委員會組織法(試改進了直接選舉的程序。

截至2010年，全國農村村委會普遍進行了六次換屆選舉，數百萬名“村官”實現了由任命制到直接選舉的轉換。有些地方還開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的試驗。但是，目前基層選舉的選舉文化還有待培育，選舉被操縱乃至賄選舞弊也時有發(fā)生。此外，村自治體的領導體制問題也有待解決。所有這些情況都說明，在基層選舉上，還有許多工作需要進一步完善。

第四，培育公民社會，提升社會的自組織能力?，F代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務不能僅僅靠黨政機關和行政官員來處理，還要發(fā)展民間社會，廣泛實行各種社群的自治。然而，傳統(tǒng)的“大政府、小社會”體制的一個重要特點，就是國家權力的充分擴張和民間社會活動空間的盡量壓縮，因此在1956年實現社會主義改造，特別是1958年實現“政社合一”的人民公社化以后，除了獨立性岌岌可危的家庭，其他的社群組織都已不復存在。整個社會的三百六十行，不論屬于什么行業(yè)或領域，都被整合到一個以官職為本位的統(tǒng)一單調的行政科層體系中去。

這是一種缺乏生機與活力的“纖維化的硬結”，或者叫做“沒有社會的國家”。如果政府領導做出決策和下達命令，這種組織體系可以運用國家的權威動員一切能夠調動的資源去實現特定的國家目標。但是，這樣的體系有一個致命的弱點，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴于政府官員的命令，任何非國家規(guī)定的項目或未經官員允許的活動都只能停頓下來，或者舉步維艱。在一個人民當家做主的國家中，必須提高民間社會的自組織能力，放手讓社群組織自行處理各種各樣的公共事務。只有這樣，才有可能真正出現豐富多彩的社會生活和生動活潑的政治局面，實現經濟、政治局文化的全面繁榮。

《財經》：政治體制的進一步改革，意味著各級政府進行自我革命，放棄部分權力和增加新的社會服務職能。而割舍自己的權力和進行自我革命通常是十分困難的。因此，某些政府官員往往成為進行政治改革的阻礙力量。他們或者竭力阻撓市場化改革的進行，力求保持尋租的陣地，或者力圖在改革中加進自己的私貨，把改革扭曲為新的尋租機會。

吳敬璉：確實，作為封建專制傳統(tǒng)比較多、民主法治傳統(tǒng)很少的國家，中國建立實行憲政、民主和法治的市場經濟，是一項十分偉大然而極其艱巨的任務。100多年以來，好幾代中國人為建設一個現代化國家而努力奮斗過，然而屢屢遭遇挫折。最近30年，中國在正確的方向上有了歷史性進步，但是改革仍未過大關，未來的道路也不會平坦?！靶坳P漫道真如鐵，而今邁步從頭越。”在繼續(xù)完成市場經濟改革任務的同時，積極而慎重地推進政治改革，既是未來中國改革的主題，也關系到中華民族的興亡和每個公民的根本利益，在這樣的問題上，容不得有半點猶疑。只有打破阻力，奮力過關，才能實現幾代中國人的夢想，把中國建設成為一個富裕、民主法文明的現代國家。