鄧聿文：既得利益集團(tuán)的危害和治理

2012年01月19日 08:09
來源：《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》

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治理既得利益集團(tuán)的前提是執(zhí)政黨對(duì)既得利益集團(tuán)的壯大及其對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至改革產(chǎn)生的危害要有清醒的認(rèn)識(shí)，并同既得利益集團(tuán)進(jìn)行切割。沒有這種認(rèn)識(shí)和決心，對(duì)既得利益集團(tuán)的治理只會(huì)隔靴搔癢，不會(huì)有成效筆者1月16日刊發(fā)于財(cái)經(jīng)網(wǎng)的《誰是中國的真正既然利益集團(tuán)》一文被一些門戶網(wǎng)站轉(zhuǎn)載后，引發(fā)了很大關(guān)注。許多網(wǎng)民留言談了自己對(duì)這一問題的看法，其中一些網(wǎng)民希望筆者能夠進(jìn)一步就如何治理利益集團(tuán)提出對(duì)策建議，本文擬對(duì)此做一探討。

既得利益集團(tuán)的形成及其作用方式

既得利益集團(tuán)是伴隨改革而來的，也只有從改革中考察利其形成過程和作用方式。

改革一般有增量改革和存量改革之別。中國前30年的改革謂之增量改革或漸進(jìn)式改革，也就是改革在不觸動(dòng)現(xiàn)存利益格局的前提下，通過做大“蛋糕”即創(chuàng)造新的增量來滿足每個(gè)人的利益需求，從而使每個(gè)人的福利都能在改革中有所增進(jìn)。就此而言，增量改革的根本特征并不是市場(chǎng)手段的引入，而是人人都能避免在改革中受損。因此，增量改革實(shí)際是一種帕累托改進(jìn)。存量改革或者說休克療法則恰恰相反，改革不是從做大“蛋糕”開始，或者從做大“蛋糕”轉(zhuǎn)移到對(duì)利益存量部分進(jìn)行重新分配，這是一個(gè)重新洗牌的過程，所以，它的實(shí)質(zhì)是通過對(duì)舊體制進(jìn)行改革實(shí)現(xiàn)最終的制度創(chuàng)新。

中國改革的實(shí)施路徑是，先“增量”后“存量”，即在國有經(jīng)濟(jì)體制外大力發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“增量”來加速推動(dòng)市場(chǎng)主體的形成和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育，在國有經(jīng)濟(jì)體制外形成一個(gè)有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，使市場(chǎng)力量從體制外向體制內(nèi)滲透，由表及里，由淺入深，最終導(dǎo)向產(chǎn)權(quán)制度改革。這條改革路徑，使迄今為止的中國改革，從絕對(duì)意義上說，比起30年前，整體福利都有所增進(jìn)，這在前期的增量改革階段表現(xiàn)得尤其明顯。需要說明的是，所謂前30年的改革是增量改革，是一籠統(tǒng)說法，嚴(yán)格而言，增量改革到上世紀(jì)90年代中后期就已經(jīng)結(jié)束，時(shí)間大概不到20年。這一階段是中國改革的黃金時(shí)期，通過對(duì)增量利益的創(chuàng)造，幾乎做到了人人受益而無人受損。90年代后期至今，則進(jìn)入了存量改革階段。

當(dāng)然，整體上的受益并不等于每個(gè)人的受益程度是均等的。由于增量改革的一大前提是不挑戰(zhàn)現(xiàn)有利益，甚至利用現(xiàn)有權(quán)力去促進(jìn)新利益的增進(jìn)，因此，增量改革并未對(duì)權(quán)力的分配有所改變，也未有對(duì)權(quán)力的約束，相反，權(quán)力找到了另外一種自我實(shí)現(xiàn)方式。過去的權(quán)力只體現(xiàn)在計(jì)劃的分配關(guān)系上，現(xiàn)在則加上市場(chǎng)，通過左右市場(chǎng)，用等價(jià)交換的方式取得過去計(jì)劃手段無法取得的利益。這樣，以權(quán)力為依托，那些有權(quán)力者及與權(quán)力關(guān)系近者就比無權(quán)者更能取得和占有社會(huì)更多資源，從而成了最先致富的群體。這就是既得利益集團(tuán)的形成。等到了存量改革階段，既得利益已尾大不掉，更不受權(quán)力監(jiān)督。所以，增量改革帶來的一個(gè)最大問題，就是既得利益者在中國的發(fā)展壯大。

利益集團(tuán)形成后，其最基本的維護(hù)利益的方式，是通過集體行動(dòng)的力量，借助制度安排，來影響或左右政府決策，從而達(dá)到所追求的目標(biāo)。但和一般的以權(quán)謀私不同，既得利益集團(tuán)謀取利益和好處，雖然形式隱秘，卻是通過合法的途徑，其理由是上得了臺(tái)面的，因此，即使事后被察覺其意圖，然因是合法的制度安排，無論是具體制定政策的官員還是背后的主張者，都可以不承擔(dān)責(zé)任，沒有政治風(fēng)險(xiǎn)。這是既得利益集團(tuán)同貪污受賄的最大不同。

以央企和地方政府為例，根據(jù)學(xué)者張榮海的研究，央企擁有的各方面特權(quán)對(duì)民眾生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行有利于自身的收入再分配，它是通過三種作用方式實(shí)現(xiàn)的：一是免費(fèi)或低成本使用國有資源，如土地、礦產(chǎn)等；二是利用行政權(quán)力阻礙非國有經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)，形成事實(shí)的壟斷，制定壟斷產(chǎn)品價(jià)格，獲取壟斷租金；三是以行政權(quán)力保證低成本的融資，如國有銀行體制和對(duì)利率的管制保證央企能以低成本獲取銀行貸款，央企的資本市場(chǎng)特權(quán)能夠保證其低成本的直接融資能力。地方政府則以中國的快速城市化進(jìn)程為契機(jī)，利用其相當(dāng)程度的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)和國有土地制度，通過土地財(cái)政模式獲取收益。它的具體作用方式又有兩種：一是掌控城市化進(jìn)程中的土地供應(yīng)，收取高額土地出讓金和各類型房地產(chǎn)開發(fā)稅收，進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，獲得政治升遷，獲取政治收益；二是在政府掌控的房地產(chǎn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過合法或者非法的方式獲取經(jīng)濟(jì)利益，從而實(shí)現(xiàn)有利于其自身的收入再分配活動(dòng)。這就是既得利益者的作用機(jī)理。

既得利益集團(tuán)對(duì)改革的危害與治理

美國學(xué)者奧爾森在闡述“分利聯(lián)盟”的負(fù)面影響時(shí)，指出其會(huì)降低社會(huì)效率和總收入，加劇政治分歧，并造成“制度僵化”。就中國的情況來說，既得利益集團(tuán)對(duì)中國社會(huì)和改革造成的危害可以歸納為以下四個(gè)方面：

其一，既得利益集團(tuán)使有利于社會(huì)整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的改革舉措出不了臺(tái)或延宕出臺(tái)，或者使已經(jīng)實(shí)施的改革措施發(fā)生變異，成為維護(hù)其既得利益的工具。自中國改革在上世紀(jì)90年代后期進(jìn)入存量改革階段后，這樣的事就經(jīng)常發(fā)生。典型的如收入分配方案和工資條例的制定，燃油稅及定價(jià)機(jī)制的出臺(tái)。收入分配方案作為調(diào)節(jié)收入分配的指導(dǎo)規(guī)劃，從2008年開始就在制定，原計(jì)劃2009年出臺(tái)，但2010年未能出臺(tái)，現(xiàn)在看來，2012年依然出不了臺(tái)。出不了臺(tái)的理由自然很多，但根本的一條就是既得利益者的反對(duì)。燃油稅及新的成品油定價(jià)機(jī)制則是一起典型的借市場(chǎng)名義行掠奪大眾之實(shí)以自肥的改革。新的成品油定價(jià)機(jī)制實(shí)施后，所謂“漲多跌小”問題就出在定價(jià)機(jī)制有利于石油企業(yè)上。這樣的改革舉措還有很多，如公車改革、高速公路的收費(fèi)改革等等?？傊?，既得利益集團(tuán)已經(jīng)成為中國進(jìn)一步改革的阻力。

其二，既得利益者侵蝕公共權(quán)力，阻斷國家與人民的聯(lián)系，會(huì)嚴(yán)重侵蝕執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。既得利益集團(tuán)通過合法的政治決策參與，以巨大的政策影響力來達(dá)到和實(shí)現(xiàn)將公權(quán)力私有化的目的，侵蝕了每一個(gè)公民的權(quán)益。同時(shí)，它還滲透執(zhí)政黨內(nèi)，借助執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)威，將黨從全民利益出發(fā)制定的改革發(fā)展決策實(shí)際導(dǎo)向有利于其自身，孤立了黨、政府和民眾之間的聯(lián)系，造成民眾與國家政權(quán)處于對(duì)立狀態(tài)，從而，根本上有損黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。

其三，既得利益集團(tuán)還損害經(jīng)濟(jì)體制的整體有效性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)發(fā)展。除政治上的有害外，既得利益集團(tuán)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)改革及經(jīng)濟(jì)治理方面，也損害了經(jīng)濟(jì)體制的效率。比如，既得利益集團(tuán)在機(jī)構(gòu)改革、國企改革、壟斷行業(yè)改革、價(jià)格改革、金融體制改革、要素改革、教育改革、住房分配制度改革等一系列改革上對(duì)改革措施的扭曲，都影響了資源配置的效率，使得中國目前的發(fā)展只靠透支未來、透支資源、透支人口紅利來維持增長(zhǎng)，導(dǎo)致中國嚴(yán)重陷入依賴投資與出口的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而變得不可持續(xù)。

其四，既得利益集團(tuán)把持公共政策的制定和執(zhí)行過程，將弱勢(shì)群體排斥在國家的政策和公共參與之外，使得人數(shù)龐大的后者只能被動(dòng)接受加諸于自身的不利影響，日益對(duì)既得利益集團(tuán)形成一種依附型關(guān)系，這種依附關(guān)系實(shí)際是封建社會(huì)人身依附關(guān)系的回歸，有違歷史的進(jìn)步。

鑒此，對(duì)既得利益者的治理，就成為中國當(dāng)前改革和發(fā)展的最重要政治議題。

既然既得利益集團(tuán)是以權(quán)力為核心并依托于權(quán)力謀取利益，那么，要打擊既得利益，最關(guān)鍵的是要遏止權(quán)力，使權(quán)力分化并受到社會(huì)的節(jié)制。現(xiàn)在來看，只有民主政治才能做到這一點(diǎn)。民主并不能消滅利益集團(tuán)(事實(shí)上，利益集團(tuán)也不該消滅)，但它能使一個(gè)國家的利益集團(tuán)大致發(fā)育正常。因?yàn)槊裰鞯谋举|(zhì)是競(jìng)爭(zhēng)、開放和透明。民主的社會(huì)對(duì)公民沒有秘密(這里的秘密不是指外交意義上的秘密)，政府乃至一切公共權(quán)力的運(yùn)作是透明的，其規(guī)則是明確的，政府權(quán)力向每個(gè)公民開放，也即每個(gè)公民都有進(jìn)入權(quán)力體系里的機(jī)會(huì)，而且這種概率是非常大的。在一系列規(guī)則的制約和社會(huì)監(jiān)督下，雖然不能保證每個(gè)利益集團(tuán)的力量一樣大，獲取的利益一樣多，因?yàn)榭傆行├婕瘓F(tuán)基于行業(yè)特點(diǎn)或某種因素在某個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域要比其他利益集團(tuán)的力量大；但某個(gè)利益集團(tuán)要想取得超出其他集團(tuán)更大的利益，尤其是不當(dāng)利益，很困難，即使一時(shí)通過某種手段可以取得，也不至于走得太遠(yuǎn)，造成利益的偏差或失衡，因?yàn)樵诿裰鲊遥贫缺旧碛幸环N自我糾偏的力量。所以，民主體制會(huì)帶來不同利益的競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是社會(huì)不同利益的大體均衡。

因而，要有效遏制既得利益的泛濫，迫使既得利益者站在社會(huì)的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮自身利益問題，最根本的還是要進(jìn)行政治體制改革，建立民主政治，向社會(huì)開放權(quán)力，使執(zhí)政黨和政府的決策和運(yùn)作公開和透明化，將權(quán)力置于廣大民眾的監(jiān)督之下。

當(dāng)然，政治改革是長(zhǎng)期的事情，不是一時(shí)半回能完成的，期間可能還有反復(fù)。從具體的策略講，可采取如下辦法削弱既得利益集團(tuán)的勢(shì)力。

策略之一，是對(duì)社會(huì)的公共利益、公共決策包括改革措施的出臺(tái)進(jìn)行公開辯論，在辯論中明辨是非，以此遏制目前少數(shù)人參與決策、主張權(quán)力和利益的事情。如果說，過去的改革不主張爭(zhēng)論，現(xiàn)在應(yīng)該變過來，這是因?yàn)?，人們的?quán)益意識(shí)已經(jīng)大大提高，而且也學(xué)會(huì)了在爭(zhēng)論中維護(hù)自己的利益；與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，特別是微博、論壇等新媒體的出現(xiàn)，為人們的辯論和主張權(quán)利以及對(duì)公共事務(wù)和公共政策制定的參與提供了極大的技術(shù)支持和便利。公共利益只有在辯論中才能達(dá)成最大共識(shí)，從而使過去謀于密室，少數(shù)人決策的公共政策很難出臺(tái)，既得利益者也難從中謀利，因?yàn)樗氲玫礁罄?，就必須在辯論中說服其他利益集團(tuán)和廣大人民，只有它獲得的利益更多，社會(huì)才能進(jìn)步，其他群體才能得利，顯然，這是很難辦到的。

另一方面，在公開辯論中也易形成明確的規(guī)則和規(guī)則意識(shí)。如果有了規(guī)則，各利益集團(tuán)都按規(guī)則來博弈，事情就變得相對(duì)簡(jiǎn)單。這其實(shí)是利益表達(dá)、博弈，調(diào)控的制度化、程序化。當(dāng)前，我們?cè)谶@方面有所進(jìn)步，各種聽證會(huì)和意見征集等開始運(yùn)用于公共決策中，缺陷是還不普及，聽證或或意見征集的結(jié)果還不能完全反映民意，議題本身還掌握在政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)手中。這都是今后要加以改進(jìn)的。

策略之二，是對(duì)某些影響較大的利益集團(tuán)的行為進(jìn)行規(guī)范，重建商業(yè)游戲規(guī)則，迫使其從經(jīng)濟(jì)尋租、政治尋租，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考夹g(shù)創(chuàng)新、高質(zhì)量服務(wù)、良好信譽(yù)等，謀求利潤最大化。目前一些影響較大的既得利益集團(tuán)，主要是以地區(qū)、部門為依托，以行業(yè)利益為紐帶，借助公權(quán)力、行政性壟斷手段等，來獲取特殊的經(jīng)濟(jì)性利益。對(duì)于這些已經(jīng)形成的、客觀存在的既得利益集團(tuán)，在承認(rèn)其歷史形成的既得利益的同時(shí)，必須限制其特權(quán)，將其由“貴族”降為“平民”，從經(jīng)經(jīng)濟(jì)人”與“政治人”的雙重身份，變?yōu)榧兇獾摹敖?jīng)濟(jì)人”與并規(guī)范其壟斷行為，重新建立商業(yè)游戲規(guī)則，同時(shí)通過市場(chǎng)準(zhǔn)入政策和產(chǎn)業(yè)組織政策，如將成品油進(jìn)口市場(chǎng)面向所有經(jīng)濟(jì)主體開放，盡可能引入有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破既得利益集團(tuán)的壟斷地位。

策略之三，是對(duì)各既得利益集團(tuán)分而治之、各個(gè)擊破。既得利益并非鐵板一塊，它們之間也有競(jìng)爭(zhēng)和沖突，在治理既得利益的過程中，應(yīng)善于利用它們的矛盾和沖突，以達(dá)到各個(gè)擊破的目的，最不好的就是使它們感覺到“危險(xiǎn)”從而串謀在一起。這在當(dāng)前要有效動(dòng)員全社會(huì)的力量，尤其要運(yùn)用好社會(huì)輿論的力量，將不同的利益集團(tuán)進(jìn)行分割，首先將那些民憤大而缺乏“正當(dāng)性”的既得利益邊緣化，這樣，打破利益集團(tuán)對(duì)改革的阻擾可能就相對(duì)容易。

不論采取何種手段和辦法，前提是高層對(duì)既得利益者的壯大及其對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至改革產(chǎn)生的危害要有清醒的認(rèn)識(shí)，并同既得利益者進(jìn)行切割，沒有這種認(rèn)識(shí)和決心，對(duì)既得利益集團(tuán)的治理只會(huì)隔靴搔癢，不會(huì)有成效。

【作者：鄧聿文】