金融監(jiān)管機構分分合合的那些年 | 小編頻道

整理| 愉小編

參考| 蘇寧財富資訊

封面| Geralt

出品| 愉見財經(jīng)

今日，銀行業(yè)和保險業(yè)迎來重要的命運轉折點，傳聞已久的提請第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議的國務院機構改革方案的議案為媒體所披露，根據(jù)報道，國務院擬組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和保險監(jiān)督管理委員會的職責整合，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，作為國務院直屬事業(yè)單位。

中國銀行保險監(jiān)督管理委員會的主要職責是，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運行，防范和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩(wěn)定。

此外，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會。

對于此次調(diào)整，方案稱，“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，必須高度重視防范金融風險、保障國家金融安全。為深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。”

銀保合并是我國金融監(jiān)管體制的一次重大改革，標志著我國金融混業(yè)監(jiān)管邁出重要一步。但實際上，中國的金融監(jiān)管體制曾經(jīng)經(jīng)歷過一次從合并到分離的過程，那為什么又一次出現(xiàn)合并的情況呢？“愉見財經(jīng)”在此分享一篇來自蘇寧財富資訊的文章，來梳理下金融監(jiān)管機構分分合合的那些年。

1948-1991：混業(yè)監(jiān)管時代

在中國的金融監(jiān)管體制中，中國人民銀行始終扮演著至關重要的角色?？赡芎芏嗳硕疾涣私?，人民銀行建立的時間比建國還早。

1948年12月，人民銀行在河北石家莊成立，1949年2月，人民銀行由石家莊遷入北京（當時為北平）。此階段，人民銀行的主要任務是發(fā)行人民幣，接收國民黨政府的銀行，整頓私人錢莊，行使最原始的金融監(jiān)管職能。

從1952年開始，全國金融體系形成大一統(tǒng)的局面，由人民銀行和財政部兩大巨頭主導全國金融體系?，F(xiàn)在我們通常所說的五大國有銀行（工、農(nóng)、中、建、交），在當時，要么并入財政部（如建行和交行），要么與人民銀行某個業(yè)務局合署辦公（如中行）。

1969年，人民銀行也被并入了財政部，對外只保留了中國人民銀行的牌子，各級分支機構也都與當?shù)刎斦趾喜?，成立財政金融局?/p>

1978年，人民銀行從財政部獨立。不過此時，人民銀行作為金融監(jiān)管機構的央行職能和經(jīng)營銀行業(yè)務的商業(yè)銀行職能仍然是統(tǒng)一的，既行使中央銀行職能，又辦理商業(yè)銀行業(yè)務；既是金融監(jiān)管的國家機關，又是全面經(jīng)營銀行業(yè)務的國家銀行。

自1979年開始，我國的經(jīng)濟體制改革逐步拉開序幕，工行、農(nóng)行、中行、建行先后或獨立、或恢復、或設立。1979年1月，為了加強對農(nóng)村經(jīng)濟的扶持，恢復了中國農(nóng)業(yè)銀行；同年3月，為適應對外開放和國際金融業(yè)務發(fā)展的新形勢，改革了中國銀行的體制，中國銀行成為國家指定的外匯專業(yè)銀行，同時設立了國家外匯管理局。之后，又恢復了國內(nèi)保險業(yè)務，重新建立中國人民保險公司，各地相繼組建信托投資公司和城市信用合作社，出現(xiàn)了金融機構多元化和金融業(yè)務多樣化的局面。

這期間，出現(xiàn)了一個重要的時間節(jié)點：1984年1月1日起，新設中國工商銀行，人民銀行過去承擔的工商信貸和儲蓄業(yè)務由工商銀行專業(yè)經(jīng)營。

工商銀行和人民銀行的正式分家標志著人民銀行的商業(yè)銀行職能完全剝離，開始專門行使中央銀行的職能。

1986年，國務院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，從法律上明確人行作為中央銀行和金融監(jiān)管當局的職責，一方面行使貨幣政策調(diào)控職責，另一方面也肩負起對包括銀行、證券、保險、信托在內(nèi)的整個中國金融業(yè)的監(jiān)管職責。

從人民銀行的發(fā)展歷程可以看出，1984年-1991年，中國的金融監(jiān)管體制處于混業(yè)監(jiān)管時期，即由人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管所有的金融活動。

1992-2002：分業(yè)監(jiān)管趨勢出現(xiàn)

從1992年開始，我國經(jīng)濟體制改革的步伐不斷加快，中國的金融監(jiān)管體系也從人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管逐步走向分業(yè)監(jiān)管。標志性的事件是1992年國務院證券委和證監(jiān)會的成立。

實際上，中國最早的證券業(yè)務誕生于1986年，當時的證券業(yè)務也由銀行開展。1987年誕生了中國第一家證券公司——深圳特區(qū)證券公司。此后，隨著證券交易所相繼成立、證券公司的數(shù)量不斷增加，人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管銀行、信托、證券公司和證券市場有點力不從心，導致證券市場出現(xiàn)了一系列的違規(guī)操作、市場混亂情況。比如，1992年8月10日，在深圳有關部門發(fā)放新股認購申請表的過程中，由于申請表供不應求，加上組織不嚴密和一些舞弊行為，申購人群出現(xiàn)了抗議等過激行為，這一事件被稱為“8.10”事件。

“8.10”事件直接催生了證券委和證監(jiān)會的誕生。1992年10月，國務院成立國務院證券委員會，對全國證券市場進行統(tǒng)一宏觀管理；同時成立中國證監(jiān)會，作為國務院證券委的執(zhí)行部門，負責監(jiān)管證券市場。不過此時，證券公司的審批、監(jiān)管仍由人民銀行負責。

保險業(yè)的監(jiān)管也經(jīng)歷了從混業(yè)到分業(yè)的演變。1949年，中央政府在接管各地官僚資本保險公司的基礎上，成立中國人民保險公司，經(jīng)營各類保險業(yè)務。但從1959年開始，我國停辦保險業(yè)務，直到1980年才恢復。對保險業(yè)的監(jiān)管也是始于1980年，此階段的保險業(yè)監(jiān)管也是由人民銀行負責，但人民銀行對保險業(yè)的監(jiān)管同樣面臨力不從心的局面。

1997年11月，中央金融工作會議確定“加強金融監(jiān)管，整頓金融秩序，防范金融風險”，在此背景下，成立保險業(yè)的專職監(jiān)管機構提上日程。1998年11月，中國保監(jiān)會成立，負責監(jiān)管我國的保險業(yè)，此后人民銀行不再承擔保險業(yè)的監(jiān)管職責。

可以說，從1992年開始，我國的金融監(jiān)管體制逐步從大一統(tǒng)的混業(yè)監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管轉變，直到2003年，我國當前的分業(yè)監(jiān)管體制才基本成型。

2003至今：分業(yè)監(jiān)管體制成型

為配合入世后中國銀行業(yè)監(jiān)管的需要，2001年，人民銀行按照“管監(jiān)分離”原則，重新劃分了監(jiān)管司局的監(jiān)管職能，提高了監(jiān)管的專業(yè)化水平。不過這種監(jiān)管模式仍不能適應入世后銀行業(yè)監(jiān)管的需要。銀行業(yè)監(jiān)管體制改革成為我國金融監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容。

在當時，銀行業(yè)監(jiān)管體制改革有三種思路：

1、成立中國銀監(jiān)會；

2、成立國家銀行監(jiān)督管理局；

3、完善中國人民銀行銀行監(jiān)管體制。

最終大部分的意見都認為人民銀行不宜兼任貨幣政策和金融監(jiān)管兩個職能，所以最終采用了第一種改革思路。2003年4月28日，銀監(jiān)會正式掛牌成立，履行原本由人民銀行履行的銀行業(yè)監(jiān)管職責。人民銀行不再肩負具體的金融監(jiān)管職責，其使命變成了維護金融穩(wěn)定，制定和執(zhí)行貨幣政策。

銀監(jiān)會的成立標志著我國金融監(jiān)管體制從人民銀行“大一統(tǒng)”的監(jiān)管模式逐漸演變成“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制。金融監(jiān)管體制的改革進程，就是人民銀行的金融監(jiān)管職能不斷細分、不斷剝離的過程。

而在此前的1992年，證券市場的監(jiān)管轉到國務院證券委和中國證監(jiān)會；1995年，對證券公司的監(jiān)管移交中國證監(jiān)會；1998年，保險業(yè)的監(jiān)管移交到保監(jiān)會；2003年，銀行業(yè)監(jiān)管職能移交銀監(jiān)會。由此，“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制成型。

為什么當前的金融監(jiān)管體制要改革？

從我國的實踐來看，當前分業(yè)監(jiān)管體制形成的時間并不長，那為什么金融監(jiān)管體制改革的呼聲如此之高？主要問題有兩點，即監(jiān)管空白與溝通成本。

就監(jiān)管空白來說，我國當前的分業(yè)監(jiān)管體制與混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢不適應，導致部分領域監(jiān)管不到位，監(jiān)管套利大行其道。目前，我國金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營趨勢日益明顯，不同行業(yè)間的業(yè)務界限逐漸變得模糊。包括商業(yè)銀行在內(nèi)的多數(shù)金融機構都往綜合化、多元化方向發(fā)展，跨市場、跨行業(yè)的業(yè)務鏈條延長。在當前分業(yè)監(jiān)管的體制下，各監(jiān)管部門無法監(jiān)測真實資金的流向，易導致危機跨市場、跨行業(yè)傳染，引發(fā)系統(tǒng)性風險。近年來，互聯(lián)網(wǎng)金融、資管產(chǎn)品的監(jiān)管都出現(xiàn)過這類情況。

就溝通成本來說，一行三會的行政級別相同，相互之間都只有建議權而無行政命令權，導致長期以來，“一行三會”在監(jiān)管過程中溝通不足現(xiàn)象較為嚴重，溝通效率低下，監(jiān)管信息的分享機制不夠暢通。例如，近兩年，一些保險公司在股票市場高調(diào)舉牌上市公司，但由于保險公司的所屬監(jiān)管機構為保監(jiān)會，而證券市場的監(jiān)管機構證監(jiān)會無法準確獲取保險公司舉牌股票的相關信息，從而導致無法有效監(jiān)管這些保險公司的舉牌行為，只能通過喊話“野蠻人”的形式來敲打這些險資。

此外，當前出現(xiàn)了很多新興的金融業(yè)態(tài)，例如網(wǎng)絡小額貸款、P2P等，大多由地方政府金融管理部門負責準入，但是對這些新興金融業(yè)態(tài)的行為和風險監(jiān)管長期缺位，而中央監(jiān)管機構和地方金融管理部門的溝通、協(xié)調(diào)也不到位，導致出現(xiàn)不少金融風險事件。

為什么當前的金融監(jiān)管體制要改革？

近年來，決策層和各監(jiān)管部門已經(jīng)意識到當前的金融監(jiān)管體制已經(jīng)不適應我國金融業(yè)的發(fā)展，開始逐步進行金融監(jiān)管體制改革。

改革的方向從加強各監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)開始。2012年，第四次全國金融工作會議指出要加強和改進金融監(jiān)管，切實防范系統(tǒng)性金融風險。2013年，國務院設立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議，成員包括“一行三會”和外管局等金融監(jiān)管機構。聯(lián)席會議的主要工作職責是加強成員間監(jiān)管協(xié)調(diào)、政策實施合作以及信息交流。

但聯(lián)席會議并不具有強制性，是在不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關部門現(xiàn)行職責分工的情況下開展的。因此，這幾年聯(lián)席會議在監(jiān)管政策統(tǒng)一、監(jiān)管協(xié)調(diào)方面發(fā)揮的作用有限。

為進一步強化金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，2017年，第五次全國金融工作會議提出，“推進構建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架”。隨后，國務院設立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)，其職責包括強化宏觀審慎管理，強化功能監(jiān)管、綜合監(jiān)管和行為監(jiān)管，實現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋。

金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立后，各監(jiān)管機構協(xié)調(diào)性大幅提高，規(guī)章統(tǒng)一性大幅加強，體現(xiàn)出較強的執(zhí)行力。

當下，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，擬訂銀行保險業(yè)重要法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃歸人民銀行，也是金融監(jiān)管體制改革的一部分，主要目的還是為了進一步加強監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，防范監(jiān)管空白和監(jiān)管套利，同時進一步加強監(jiān)管部門之間的相互制約。

除了銀監(jiān)會和保監(jiān)會調(diào)整外，根據(jù)方案，改革后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。愉小編來放一張圖，讓我們再看一眼，這些即將消失的牌子！

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