城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃編制完成 推人地掛鉤

2013年01月29日 08:34
來源：中國(guó)證券網(wǎng)

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[編者按]《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前獨(dú)家獲悉，由發(fā)改委牽頭，包括國(guó)土資源部、住建部等在內(nèi)的十多個(gè)部委共同參與編制的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要———《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011～2020年)》已經(jīng)編制完成。

城鎮(zhèn)化將推“人地掛鉤”新政

地方兩會(huì)收官在即，城鎮(zhèn)化成為各地兩會(huì)上的焦點(diǎn)。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展十年總體規(guī)劃也已下發(fā)地方，進(jìn)入征求意見階段。值得注意的是，與之前城鎮(zhèn)化“攤大餅”方式不同，此次城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)“人”，其中特別提出探索實(shí)行“人地掛鉤”政策，以推進(jìn)更有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前獨(dú)家獲悉，由發(fā)改委牽頭，包括國(guó)土資源部、住建部等在內(nèi)的十多個(gè)部委共同參與編制的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要———《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011～2020年)》(下稱《規(guī)劃》)已經(jīng)編制完成。

據(jù)了解，對(duì)于作為城鎮(zhèn)化核心問題的土地制度，《規(guī)劃》指出，按照管住總量，嚴(yán)控增量，盤活土地存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)，有效化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地需求和耕地資源保護(hù)的矛盾。

《規(guī)劃》指出，在擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)范圍的基礎(chǔ)上，探索實(shí)行“人地掛鉤”的政策，即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居的規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口定居的規(guī)模相掛鉤。

“現(xiàn)在各地做城市土地規(guī)劃時(shí)雖然也把自身的人口增長(zhǎng)作為一個(gè)大目標(biāo)，但實(shí)現(xiàn)人口增長(zhǎng)是為了‘地’而不是真正為了‘人’?！敝袊?guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，此前包括重慶、成都在內(nèi)的建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)，在市場(chǎng)上交易建設(shè)用地的指標(biāo)，也只是為了把土地拿過來，并沒有真正和人掛鉤。

張鳳榮指出，城市的建設(shè)用地增加了，產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，但大量農(nóng)民工沒有被納入城市戶口，只留下勞動(dòng)的剩余價(jià)值，他們的社會(huì)保障卻被甩到了原來的輸出地，這是典型的發(fā)達(dá)地區(qū)剝奪欠發(fā)達(dá)地區(qū)。同時(shí)，如果土地城鎮(zhèn)化了而人口沒有城鎮(zhèn)化，將來還會(huì)造成土地的閑置和浪費(fèi)。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)分析說，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，據(jù)此計(jì)算我國(guó)城鎮(zhèn)人口已達(dá)6.9億，但是，2011年年底中國(guó)農(nóng)村戶籍人口是9.3億，這意味著城鎮(zhèn)人口數(shù)量?jī)H為4.2億，因此，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平至少要減掉三分之一。

喬潤(rùn)令表示，值得注意的是，我國(guó)在城鎮(zhèn)化建設(shè)和推進(jìn)過程當(dāng)中，農(nóng)村建設(shè)用地總量不減反增，這說明土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)占用土地的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于吸納人口的速度。

“現(xiàn)在地方政府爭(zhēng)要建設(shè)用地指標(biāo)，但‘要地’是為了‘以地變錢’，為獲得更多增值收益，并不是真正的城鎮(zhèn)化。因此，如果真正能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)和人結(jié)合起來，將能夠扼制各地‘?dāng)偞箫炇健拿つ砍擎?zhèn)化?！睆堷P榮說。

此前，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。

事實(shí)上，河南省已開始在“人地掛鉤”方面先行先試。此前河南省政府工作報(bào)告中就明確指出，有關(guān)部門正抓緊制訂“人地掛鉤”具體實(shí)施方案，在確保耕地不減少，不影響農(nóng)業(yè)和糧食的同時(shí)，通過綜合的土地整治來支持新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化。

在盤活“存量”土地方面《規(guī)劃》還指出，強(qiáng)化人均建設(shè)用地指標(biāo)控制，提高建成區(qū)人口密度。強(qiáng)化重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制，提高工業(yè)項(xiàng)目用地產(chǎn)出強(qiáng)度和容積率門檻。與此同時(shí)，建立閑置土地利用、低效利用土地二次開發(fā)的激勵(lì)約束機(jī)制，推進(jìn)舊城鎮(zhèn)，舊廠房、舊村莊改造，提升城鎮(zhèn)存量土地開發(fā)利用強(qiáng)度。

另外《規(guī)劃》提出還應(yīng)合理控制城市用地規(guī)模。按照密度1萬人每平方公里的標(biāo)準(zhǔn)條款城市群新增用地，建立城市群內(nèi)城市建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑機(jī)制，嚴(yán)格控制特大城市和小城市新增建設(shè)用地，合理保證生活用地，提高生態(tài)用地比例，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和保障性住房用地。

“我們需要的不是出現(xiàn)越來越多的特大城市，而應(yīng)是小城市集群?！眴虧?rùn)令認(rèn)為，只有城鎮(zhèn)城市集群化，生活、居住、工作都得以解決并走向富足，才能使越來越多的人留在自己的城市。

專家：到2020年城鎮(zhèn)化將帶動(dòng)25萬億投資和消費(fèi)需求

“我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛超過50%，如按戶籍人口計(jì)算，真實(shí)的城鎮(zhèn)化率還不到40%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平?！眹?guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)馬曉河向本報(bào)表示，因此，城鎮(zhèn)化是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，也是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿Α?/p>

據(jù)馬曉河介紹，根據(jù)國(guó)內(nèi)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃和聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)2020年我國(guó)人口規(guī)模約為14.5億，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，據(jù)此計(jì)算2020年我國(guó)城鎮(zhèn)人口將達(dá)到8.7億，比2011年增加約1.8億，年均增加2000萬人左右，由此，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化將帶動(dòng)投資和消費(fèi)需求25萬億元以上，未來十年可以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)3.5-6.8個(gè)百分點(diǎn)。

在馬曉河看來，今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)將處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的后半期，城鎮(zhèn)化速度將由遞增改為遞減，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，在2040年左右將達(dá)到70%以上。

不過，實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)并不容易?！拔覈?guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展還面臨許多體制障礙等約束性因素，為此必須推進(jìn)體制的改革?！瘪R曉河認(rèn)為。

未來十年城鎮(zhèn)化減速

《21世紀(jì)》：據(jù)您判斷，我國(guó)現(xiàn)在處在城鎮(zhèn)化的哪一階段？

馬曉河：從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化過程一般可分為起步期(城鎮(zhèn)化率小于30%)、加速期(城鎮(zhèn)化率在30%-70%)、成熟期(城鎮(zhèn)化率大于70%)三個(gè)階段。2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口。這說明我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的加速階段，與成熟期的70%水平還有較大差距。

同時(shí)，綜合各種因素分析，在未來一段時(shí)間里，我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度將由加速變?yōu)闇p速。這主要是由三個(gè)原因造成的。第一，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，50%的城鎮(zhèn)化率是由加速推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)闇p速推進(jìn)的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)；第二，我國(guó)預(yù)計(jì)到2016年新增勞動(dòng)力供給轉(zhuǎn)為零，其中農(nóng)村勞動(dòng)力供給絕對(duì)數(shù)量將明顯減少，這意味著未來可轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動(dòng)力越來越少；第三，未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將會(huì)出現(xiàn)進(jìn)入周期性下行通道，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將從過去的高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)吸納就業(yè)和接受人口轉(zhuǎn)移空間逐漸收窄。

事實(shí)上，有研究表明，從“十五”以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度有了遞減跡象，“九五”期間年均城鎮(zhèn)化率增速為1.44%，“十五”期間平均每年提高1.35%，“十一五”期間每年1.39%，而在珠三角和長(zhǎng)三角地等城鎮(zhèn)化率較高的東部沿海地區(qū)，減速比較明顯。

所以我認(rèn)為，今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化盡管仍將保持快速增長(zhǎng)，但速度可能由遞增轉(zhuǎn)變?yōu)檫f減。我們通過模型分析預(yù)測(cè)，今后十年我國(guó)城鎮(zhèn)化率到2020年將達(dá)到60%左右。

《21世紀(jì)》：從更長(zhǎng)的歷史時(shí)期來看，城鎮(zhèn)化不可能永遠(yuǎn)持續(xù)下去，因?yàn)槌擎?zhèn)化也存在峰值。那么您認(rèn)為中國(guó)城鎮(zhèn)化的峰值將在何時(shí)出現(xiàn)？

馬曉河：當(dāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平時(shí)，城鄉(xiāng)差距縮小并最終實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，不僅人口停止從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，相反部分城市人口為了躲避大城市的交通擁堵、環(huán)境污染和向往農(nóng)村良好的自然環(huán)境以及生活節(jié)奏，開始向郊區(qū)和農(nóng)村遷移，出現(xiàn)“逆城鎮(zhèn)化”。換句說話，城鎮(zhèn)化存在峰值。

從發(fā)達(dá)國(guó)家情況來看，美國(guó)城鎮(zhèn)化率2005年是80.8%，2011年為82%，年均增長(zhǎng)僅為0.2%，幾近停滯，英國(guó)城鎮(zhèn)化率在2005年已達(dá)到最高值90%以上，之后城市人口比重逐年下降，2010年下降為79.5%。

根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，我們通過模型測(cè)算，預(yù)測(cè)到2040年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到70%-75%。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的人口規(guī)模大、可用于城鎮(zhèn)化的國(guó)土面積有限以及地形地貌復(fù)雜多樣等國(guó)情，我們認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化峰值應(yīng)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，70%-75%的城鎮(zhèn)化率可能就是我國(guó)的峰值，屆時(shí)，預(yù)計(jì)全國(guó)有10億人口將居住在城鎮(zhèn)。

中國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化

《21世紀(jì)》：您前面提到，一般城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%之后，城鎮(zhèn)化增速才會(huì)減緩，而我國(guó)的城鎮(zhèn)化速度卻在實(shí)際城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%之前，就已經(jīng)開始減緩。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的問題？

馬曉河：這主要是由城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化速度造成的。就二者關(guān)系而言，世界上工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展主要存在著三種關(guān)系：一是，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步，美日歐等發(fā)達(dá)國(guó)家大都屬于這個(gè)模式；二是城鎮(zhèn)化速度高于工業(yè)化速度，如巴西、阿根廷等拉美國(guó)家，出現(xiàn)了貧民窟和嚴(yán)重的城市?。蝗?，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，城市工業(yè)發(fā)展未起到吸引大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的作用，導(dǎo)致城市人口增長(zhǎng)緩慢，就像我國(guó)。

無論從城鎮(zhèn)化一般規(guī)律，還是從國(guó)際比較來看，我國(guó)城鎮(zhèn)化明顯滯后于工業(yè)化發(fā)展。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，合理的城市化率與工業(yè)化率的比值范圍在1.4-2.5之間，而我國(guó)城市化率與工業(yè)化率的比值從1978年的0.41到2011年的1.28，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系尚未進(jìn)入合理區(qū)間。

《21世紀(jì)》：也有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，對(duì)此您怎么看？

馬曉河： 從上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來，城市土地增長(zhǎng)速度(建成區(qū)面積、建設(shè)用地面積)與城市人口增長(zhǎng)速度(城區(qū)人口、非農(nóng)業(yè)人口)的差距越來越大。由于城鎮(zhèn)面積增長(zhǎng)幅度大大超過城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度，城鎮(zhèn)人口密度不升反降，導(dǎo)致我國(guó)城市人口密度降低，人口承載數(shù)量不足。

與發(fā)達(dá)國(guó)家城市相比，我國(guó)城鎮(zhèn)人口密度偏低，這與我國(guó)土地資源極度稀缺的國(guó)情嚴(yán)重不符。根據(jù)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》(2011年)，2010年全國(guó)地級(jí)市及以上城市人口密度僅為265人/平方公里，市轄區(qū)為618人/平方公里，即便城市人口密度最大的上海市也僅僅達(dá)到2238人/平方公里，遠(yuǎn)低于同期發(fā)達(dá)國(guó)家城市人口密度，同期東京人口密度為4750人/平方公里、首爾16700人/平方公里，羅馬2950人/平方公里。

《21世紀(jì)》：除了上面提到的兩個(gè)問題，您認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化還存在哪些問題？

馬曉河：主要是地區(qū)發(fā)展不平衡，東中西部地區(qū)之間發(fā)展差距大；大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)，大中城市發(fā)展超前，小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展落后；城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉(zhuǎn)變滯后，資源環(huán)境壓力加大。

什么阻礙了人的城鎮(zhèn)化？

《21世紀(jì)》：我國(guó)城鎮(zhèn)化存在的問題，主要是由哪些原因造成的？

馬曉河：首先是，為GDP論過多地占有了資源用于工業(yè)化，擠壓了城鎮(zhèn)發(fā)展的空間。在現(xiàn)有財(cái)政體制與政績(jī)考核體系下，各級(jí)城市政府為了做大GDP規(guī)模，將大量的公共資源和社會(huì)資本導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既造成了各地產(chǎn)能不斷擴(kuò)張，加劇產(chǎn)能過剩的矛盾，同時(shí)也使城鎮(zhèn)發(fā)展不但缺乏公共資源配置，還缺乏社會(huì)資本的有力支持。城市建設(shè)有許多都是形象工程、有利于產(chǎn)業(yè)招商增值的工程，而真正能帶來人口深度城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)并不多見。結(jié)果是GDP上去了，但以人口集聚為標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)化實(shí)際水平并沒有提高。

其次是，城鄉(xiāng)二元體制抑制了城鎮(zhèn)化的推進(jìn)?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制人為降低了農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的能力。農(nóng)民所擁有的土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)村集體所有的土地必須出讓給國(guó)家后才能進(jìn)行市場(chǎng)交易，土地是否出讓、出讓給誰、出讓價(jià)格多少、出讓收入怎么分配等，都不由農(nóng)民說了算，結(jié)果土地產(chǎn)生的收益絕大部分被各級(jí)政府以各種名義侵蝕掉。

同時(shí)，城鄉(xiāng)居民同工不同酬，農(nóng)民工工資只有城鎮(zhèn)職工的50%左右。在土地非農(nóng)化和人口市民化過程中，各級(jí)政府都想盡辦法在要素轉(zhuǎn)移和流動(dòng)中獲取最大紅利，誰都不想承擔(dān)要素轉(zhuǎn)移和人口流動(dòng)帶來的成本。城鄉(xiāng)二元體制還人為抬高了農(nóng)民進(jìn)城落戶的門檻。農(nóng)民即使進(jìn)城也很難獲得市民身份，無法在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老和救助等諸多領(lǐng)域享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。因此他們成為兩棲人，長(zhǎng)期在城鄉(xiāng)間奔波，不但增加了進(jìn)城農(nóng)民的生存和發(fā)展成本，造成了交通和社會(huì)管理等公共資源的浪費(fèi)和短缺，還阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

再者是，我國(guó)的城鎮(zhèn)發(fā)展模式在集聚人口方面的效應(yīng)不是最大化，而是最小化。我國(guó)的城市行政組織系統(tǒng)包括省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)(建制鎮(zhèn))等五個(gè)等級(jí)，大城市利用行政級(jí)別，將公共資源和公共權(quán)力集中在直轄市、省會(huì)城市，同時(shí)國(guó)家還給許多優(yōu)惠政策扶持大城市發(fā)展。于是越來越多人愿意向大城市集中，人口過多、過度地向大城市集中，導(dǎo)致大城市出現(xiàn)城市病，這又將迫使政府進(jìn)一步強(qiáng)化戶籍、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的行政管理，用行政手段阻止人口向大城市遷入。而中小城市在被政策忽視和公共資源以及公共權(quán)力上移情況下，技術(shù)設(shè)施條件差、公共服務(wù)不完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本高，使得人口集聚動(dòng)力不足。

城鎮(zhèn)分散式發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)難以形成城市群效應(yīng)，降低了城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸納能力。一方面，大城市超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和良好的公共服務(wù)體系，不能對(duì)中小城市形成輻射和帶動(dòng)效應(yīng)；另一方面，中小城市極低的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給能力，使得中小城市難以與大城市在功能上實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。因此，城鎮(zhèn)化在集中人口方面無法發(fā)揮城市群聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

停建新園區(qū) 多投資公共服務(wù)

《21世紀(jì)》：您認(rèn)為應(yīng)如何通過體制改革和創(chuàng)新清除中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的障礙，將其蘊(yùn)含的內(nèi)需潛力釋放出來？

馬曉河：第一，要協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，優(yōu)先推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展?；谖覈?guó)出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩矛盾，各地應(yīng)停止規(guī)劃和建設(shè)新的園區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)應(yīng)以挖掘現(xiàn)有的園區(qū)空間潛力，并將更多的資源特別是公共資源用于城鎮(zhèn)發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)采取新的激勵(lì)政策，引導(dǎo)和支持社會(huì)資本向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)投資。因此，應(yīng)改革干部考核機(jī)制，將一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化率及城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)作為重要考核指標(biāo)。

第二，徹底改革排斥農(nóng)民進(jìn)城的城鄉(xiāng)二元體制，促使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，從限制農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城。具體思路是建立全國(guó)統(tǒng)一、開放的人口管理機(jī)制。從近期來看，中小城市(鎮(zhèn))應(yīng)加快戶籍改革步伐，放開農(nóng)民工進(jìn)城落戶的政策條件；大城市也要?jiǎng)?chuàng)造條件，不斷放寬戶口準(zhǔn)入制度，允許有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定收入來源的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民。同時(shí)改革社會(huì)公共服務(wù)與戶口掛鉤的制度，廢除針對(duì)農(nóng)民工的歧視性體制安排。

第三，推進(jìn)土地的市場(chǎng)化改革，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的能力。具體來說，應(yīng)改革土地征用管理辦法，在嚴(yán)格界定公益性和非公益性作用的界限、不斷縮小公益性征地范圍的同時(shí)，不同類型的土地交易都應(yīng)按照市場(chǎng)化規(guī)則進(jìn)行。要將農(nóng)民逐步培育成土地市場(chǎng)交易的主體，積極探討農(nóng)村集體建設(shè)用地直接參與土地市場(chǎng)交易的辦法。

變“以大管小”為“以大帶小”

《21世紀(jì)》：我國(guó)的大中小城市應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展？

馬曉河：由于我國(guó)人多地少，在城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑上，應(yīng)以大城市為依托，以中等城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群。目前我國(guó)已經(jīng)形成京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長(zhǎng)江中游、川渝、關(guān)中十大城市群。今后政府調(diào)控的重點(diǎn)在發(fā)展，即以市場(chǎng)為導(dǎo)向、打破區(qū)域人為壁壘和行政界限壁壘，構(gòu)成成熟的一體化市場(chǎng)，推進(jìn)要素在區(qū)域內(nèi)部高效流動(dòng)。

另外，還要在湘東地區(qū)、江淮地區(qū)、吉林中部地區(qū)、黑龍江西南部地區(qū)、北部灣地區(qū)、天山北坡地區(qū)培育地區(qū)性城市群。而對(duì)無法與城市群或者區(qū)域性中心城市形成關(guān)聯(lián)發(fā)展的小城鎮(zhèn)，各級(jí)政府要給予特殊扶持政策，給予他們更多的發(fā)展權(quán)力，給他們配置更多的公共資源。

要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展在集聚人口方面的效應(yīng)最大化。首先要從以大管小轉(zhuǎn)向以大帶小。通過改革弱化城市行政級(jí)別，在政策安排上要更多地考慮和照顧中小城市(鎮(zhèn))的發(fā)展需要，支持其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建公共服務(wù)體系，以增強(qiáng)人口的承載能力。第二，我國(guó)大中小城市(鎮(zhèn))之間，應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)布局方面，統(tǒng)一規(guī)劃，一體化建設(shè)。

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