【周其仁、華生此前辯論文章】

周其仁批華生：“非法”帽子漫天飛

華生反駁周其仁：究竟靠規(guī)劃，還是靠市場

華生再辯周其仁：請周教授拿出小產(chǎn)權(quán)房合法化方案

華生三答周其仁農(nóng)地農(nóng)房入市：陷阱與跨越

作者：周其仁，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長

為什么城市化離不開農(nóng)地農(nóng)房入市

這些年觀察城鄉(xiāng)經(jīng)濟，筆者關(guān)注的重點是轉(zhuǎn)讓權(quán)?！冻青l(xiāng)中國》從（2012年3月）起筆持續(xù)兩年半，陸續(xù)把所見所思寫了下來，為日后進一步研究作鋪墊。寫到《城鄉(xiāng)中國》的下冊（專欄50-100），曾專辟一節(jié)辨析涉及農(nóng)地農(nóng)房轉(zhuǎn)讓權(quán)的一些認(rèn)識。其中，回應(yīng)了華生的“誤區(qū)”指責(zé)，點評了他提出的“建筑無自由”論和“土地配置靠規(guī)劃、不靠市場”論，也引出他的數(shù)篇反駁。為趕出版周期，惟有在書稿交卷后再來作復(fù)，以就教于對此感興趣的讀者。

何來“人的城市化”

先從問題說起。據(jù)華生自述，“2001年初，我也是從農(nóng)民進城打工和戶籍制度改革出發(fā)，開始著文提出和研究人的城市化問題，提出農(nóng)民工市民化是新型城市化的核心”（見華生，“小產(chǎn)權(quán)房合法化，會不會天下大亂”。下文如無特別標(biāo)注，引用華生文蓋出自此文和“土地制度改革六大認(rèn)識誤區(qū)”、“土地制度改革的焦點分歧（上）”、“土地制度改革的焦點分歧（中）”、“現(xiàn)代社會中的土地開發(fā)建主權(quán)問題”、以及“農(nóng)地農(nóng)房入市：陷阱與跨越”等六篇論爭文章。均見http://blog.sina.com.cn/huasheng）。這里冒出一個命題——“人的城市化”。至于當(dāng)年怎么提出，以及是不是還有別人更早提出，我沒有查證。從現(xiàn)在的情況看，不論原創(chuàng)誰屬，“人的城市化”早已鋪天蓋地，在輿論中占據(jù)了“新型城鎮(zhèn)化”的核心地位，無論政府文告、兩會議題、領(lǐng)導(dǎo)講話還是熱門話題，“人的城市化”無處不在。

只是，這個炙手可熱的“人的城市化”，是不是真的就構(gòu)成當(dāng)下我國城市化要面對的“核心”問題？容我講點不同意見吧。實不相瞞，第一次聽到這個“術(shù)語”——不是從華生那里——我就覺得有點別扭。“城市化”（urbanization）的定義是“城市人口占總?cè)丝诘谋壤仙?rdquo;，其內(nèi)涵是伴隨著經(jīng)濟增長，更多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口。如此，“城市化”本來就是、也只能是“人的城市化”，為什么非要疊疊加重重，再來一個“人的城市化”呢？

這里有一個特殊的中國背景。以我所知，最早提出這個問題的是文貫中教授。貫中是上海人，從小耳聞目睹，對老上海（浦西）高密度的大都市生活有很深的感受，后來對比浦東開發(fā)，發(fā)現(xiàn)浦西、浦東的城市化模式有很大的不同，后者的特征是大片土地快速劃入城市新區(qū)，但吸納農(nóng)村人口進入城市生活的速度卻相對較慢（更為系統(tǒng)的闡釋，見文貫中近著《吾民無地：城市化、土地制度和戶籍制度的內(nèi)在邏輯》，東方出版社2014年版）。受他啟發(fā)，有研究者拿數(shù)據(jù)查驗，發(fā)現(xiàn)全國情況也如出一轍，都是本來意義上的城市化——農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口——在速度上敵不過“把大片農(nóng)村土地劃入城區(qū)”。于是，“土地城市化快于人口城市化”，就流行了開來。

其實，大片農(nóng)村土地過于快速地被劃入城區(qū)，是始于上世紀(jì)80年代的漸進改革未能持續(xù)推進的一個產(chǎn)物。比較而言，我國勞力由鄉(xiāng)轉(zhuǎn)城的市場化程度較高，但土地房屋合法轉(zhuǎn)城的市場化程度極低。當(dāng)勞力大規(guī)模流動、集聚之際，城鄉(xiāng)間的土地配置卻依然在很大程度上被行政權(quán)力壟斷，為“土地城市化”裝上了一部超強發(fā)動機。在城市建設(shè)突飛猛進的同時，城鄉(xiāng)收入差距拉大、土地和空間資源配置浪費、影響財政安全的過度負(fù)債、涉土權(quán)力腐敗猖獗以及一些地方官民沖突加劇等諸種麻煩，也接踵而來，揮之不去。

問題的癥結(jié)所在，是改革停滯。從實際情況看，把大片農(nóng)村土地劃入城區(qū)的動力異常強大，但為進城農(nóng)民提供合法居住空間的努力微不足道。如果不遏制這個勢頭、通過深化改革從根本上拆除這架不斷驅(qū)動與民爭利、官奪民產(chǎn)的畸形發(fā)動機，“人的城市化”就永遠不可能與“土地城市化”自動匹配?；乇軐嵸|(zhì)的體制障礙和繼續(xù)改革的議題，“人的城市化”云云，不過是一句永遠不錯的空洞口號。

退一步，即使單獨討論“人的城市化”，當(dāng)務(wù)之急是保住進城農(nóng)民的落腳之地。從我國的情況看，上世紀(jì)80年代的改革沖開了城鄉(xiāng)隔絕的大門，1983年中央1號文件“允許農(nóng)民自帶口糧進城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商”，開啟了農(nóng)民合法進城的大門。隨后，一系列商品化改革，使進城農(nóng)民可以從市場購得糧食、副食、日用百貨、電器家具，也能購入交通、通訊等多種服務(wù)，過去因農(nóng)民身份遭歧視、因而在城鎮(zhèn)得不到生活必需品的那一頁，總算翻過去了。

住的麻煩比較大。像城里人一樣，進城農(nóng)民工生活成本中最大的一項就是“住”。要是無從落腳，城里的機會再好，對農(nóng)民也沒有意義。今天大數(shù)2億進城農(nóng)民，按統(tǒng)計口徑是“戶籍在農(nóng)村、但常年（6個月以上）居住在城鎮(zhèn)”的人口。換言之，這2億進城農(nóng)民已經(jīng)常年住在了城鎮(zhèn)。他們是怎么解決“住”的問題的呢？觀察表明，除了小部分住工地工房，更小到不成比例的住進了城市商品房以外，大部分進城農(nóng)民工住在“城中村”、城鄉(xiāng)接合部以及城市郊區(qū)，基本上靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供的物業(yè)，才得以落腳。這部分“農(nóng)民的物業(yè)”，法律地位不明，常常都有被漫天飛舞的“非法帽子”砸中的危險，所以物理形態(tài)差強人意，投資改善的意愿受阻。不過，正是這些城鎮(zhèn)內(nèi)外的“農(nóng)民物業(yè)”，承載著大批進城農(nóng)民“初級階段的城鎮(zhèn)化”。這是一個不爭的事實。

對改善進城農(nóng)民居住條件的呼吁、建言和政策設(shè)計，沒有人不贊成。不過有一句話要先吐為快：在意愿的、承諾的、預(yù)言的改善措施尚沒有切實落地之前，請不要以任何理由損毀當(dāng)下實際上承載著海量進城農(nóng)民的“農(nóng)民物業(yè)”。政府有能耐以更低的成本為進城農(nóng)民提供更好的住處，值得期待，但面對數(shù)以億計、實際上已常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，倘若最理想的住處尚未足額提供，現(xiàn)有的落腳之地卻被聽起來宏偉的龐然大計給毀了，那豈不是雞飛蛋打、兩頭落空？

華生的路數(shù)很特別。他不但看不到“人的城市化”與“農(nóng)民物業(yè)可轉(zhuǎn)讓”之間的明顯關(guān)聯(lián)，還生生把兩者對立起來。請看，“在這里最錯誤的，就是把人的遷徙自由這個城鎮(zhèn)化的核心偷換為本地農(nóng)民土地的開發(fā)自由”——此君真有出口成章之才，似乎不用“偷換”這種字眼，就不足以表達他自己獨掌天下全部真理的份量。那也好吧，既然有人如此大度地給出一個喜怒笑罵的機會，卻之不恭，我等就不妨在某些不得不進行的乏味討論之余，舒展一下。

半拉子工程惹的禍

以上是說，即便為了“人的城市化”，城鎮(zhèn)內(nèi)外農(nóng)地農(nóng)房的合法轉(zhuǎn)讓，也是一個不可或缺的條件。如果說城市化有一個中心議題，那么在我看來，它就是如何變革原來那一整套財產(chǎn)權(quán)利制度，使之適應(yīng)大規(guī)模人口流動、集聚的新要求。其實，上世紀(jì)80年代以來城市化的加速，正是圍繞“重新界定權(quán)利”這條線索展開的。正因為突破了城鄉(xiāng)分割，終結(jié)了糧食和農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷的體制，適時開放農(nóng)民進城經(jīng)商務(wù)工，才給數(shù)億農(nóng)民提供了“人往高處走”的機會。隨著大批農(nóng)民工進城，便于他們在城市先落腳、再落戶的一連串改革，也就陸續(xù)提上日程。其中，為農(nóng)民工及其家庭所能承受的住有所居——這是當(dāng)務(wù)之急——以及病有所醫(yī)、學(xué)有所教、老有所養(yǎng)，就帶著各自不同的緊迫性，相繼列入城市化要解決問題的單子。

問題是，1980年代開局勢如破竹的改革，后來受過氣觀念與既得利益的雙重束縛，在相當(dāng)一個時期停滯不前。漸進改革策略的真諦在于持續(xù)“進”、不斷改。不進而停，落下一個部分改、部分未改的體制，就很像一個“半拉子工程”，久拖不改，有成為爛尾樓的危險。這方面，城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度算得上是一個典型。

我在《城鄉(xiāng)中國》里，花了不小的篇幅梳理土地市場化改革的來龍去脈，也評述其成就與局限。基本脈絡(luò)，是改革30多年，城鄉(xiāng)土地制度還是一個二元架構(gòu)——城市的國有土地政府有權(quán)向市場轉(zhuǎn)讓，但農(nóng)村集體土地卻仍然被限于自給自用，非被征用之后，才可以經(jīng)政府之手向市場轉(zhuǎn)讓。這個半拉子工程，形成了一個“政府一手征地、一手賣地”的制度怪胎，資源配置效率日趨低下，收益分配不公日趨嚴(yán)重，引發(fā)的社會沖突越來越難以承受。

癥結(jié)就是改著改著、卻又停了。原先指令計劃體制下的土地配置，國有范圍內(nèi)靠行政指令劃撥，集體范圍內(nèi)按成員身份分配，城市、工業(yè)要用農(nóng)村土地則靠國家征用。改革開放大潮一起，這套土地制度守不住了，特別是外資進入、民企崛起，要給“非公經(jīng)濟”無償劃撥國有土地、分派集體土地，師出無名。于是，逼出了一個“土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓”，新時期以轉(zhuǎn)讓權(quán)為支點的“新土改”，終于破題。

值得一提的是1988年憲法修正案。總共就是兩條，一條給民企以合法地位，一條給“土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓”以合法地位。兩條之間的邏輯關(guān)系，一目了然：非公經(jīng)濟總要在地上得以立足，才可能生存和發(fā)展，如果土地依舊不得轉(zhuǎn)讓，民企外企依舊不可合法獲得可使用之地，那承認(rèn)非公經(jīng)濟的合法地位，還有什么實際意義？反觀今日一些流行之見，眩目動聽，但就是對這兩者之間極端重要的關(guān)聯(lián)，完全不甚了了。

很明確，1988憲法修正案的土地準(zhǔn)則，是“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，而不是“惟有城鎮(zhèn)國有土地的使用權(quán)才可合法轉(zhuǎn)讓”。既然中華人民共和國只有國有土地和集體土地這兩種土地所有權(quán)，那么國有土地的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓，集體土地的使用權(quán)當(dāng)然也可轉(zhuǎn)讓。主張“同地同權(quán)”，根據(jù)就是1988年憲法修正案。

憲法理應(yīng)貫徹到所有其他法律法規(guī)之中。1988年年底，修訂的“土地管理法”明確，“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)（都）可以依法轉(zhuǎn)讓”，這符合憲法準(zhǔn)則。至于附加的那句——“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”——可以看作是對國務(wù)院的一項法定委托：制定具體辦法，承認(rèn)、保障并便利兩種土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓。1990年，“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”出臺，部分完成了上述法定委托。但是另外一部分，涉及9億多農(nóng)民的集體土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，卻再也沒有一個具體辦法出臺。2007年之后，地方人大有過一些關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但全國性法律到今天還是付之闕如。

更值得重新檢討的是，1998年再次修訂的“土地管理法”，不但沒拿出集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，反而出現(xiàn)以下新表述：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。個人之見，此項“不得”，有直接違背憲法準(zhǔn)則之嫌，即使加上緊接其后的那個但書（“但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”），事情也好不了多少。第一，這里直接規(guī)定了“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；第二，“除外”范圍，僅限于“符合土地利用總體規(guī)劃并取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的”——大量其他農(nóng)村建設(shè)用地，那就對不起了。

如此不但不再繼續(xù)改，還往回收，就給城鎮(zhèn)內(nèi)外已大量出現(xiàn)的“出租或出售”之農(nóng)地農(nóng)宅，來了一個體制方面的釜底抽薪。試想，宅基地“轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，原本無法律禁止，又有市場有效需求的支持，已經(jīng)大量發(fā)生。突然被宣布為“不得”，那所有實際上已入市轉(zhuǎn)讓的農(nóng)宅勢必連帶面臨合法性問題。問題是，宣布“非法”所依之法，本身合憲嗎？華生揮舞“真正法治”的大旗對此首肯，我則持相反的看法，認(rèn)為上述法條直接違背現(xiàn)存憲法準(zhǔn)則。從表達上看，對農(nóng)民集體土地使用了“不得……除非”的句式，對國有土地的轉(zhuǎn)讓則無同類限定，也有悖于同地同權(quán)。

進入新世紀(jì)之交，禁、限入市的范圍還直接擴大到了農(nóng)宅本身。正如《城鄉(xiāng)中國》梳理過的，即便在人民公社時代，農(nóng)宅作為農(nóng)民私有財產(chǎn)的地位也是明確得到承認(rèn)的——社員享有“買賣或者租賃房屋的權(quán)利”，“由買賣或者租賃的雙方訂立契約”?？墒牵?999年國務(wù)院辦公廳一紙通知，宣布“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售”。2007年還是國務(wù)院辦公廳一紙公文，規(guī)定“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)村住宅或者‘小產(chǎn)權(quán)房’”。查“國務(wù)院辦公廳的職責(zé)”，沒說這個最高行政辦公機關(guān)有權(quán)立法和頒布行政法規(guī)??？但是到了華生這里，農(nóng)房入市轉(zhuǎn)給非本村人士，卻一概成了“和走私行為一樣的”非法！

2007年頒布《物權(quán)法》，本來是界定農(nóng)房宅基地權(quán)利的一次重要機會。但最后發(fā)布的文本對此只寫了一句，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。本該由財產(chǎn)法來規(guī)范的權(quán)利，卻繞回去“適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”——不清楚其中是不是也包括了上引政府辦公廳的公文？這可是事關(guān)9億農(nóng)村戶籍人口最基本的財產(chǎn)權(quán)利，模糊一句帶過，留下一片任由解釋和執(zhí)行的無限空間。

反正從1990年至今，國有土地轉(zhuǎn)讓早就風(fēng)生水起，但集體土地依法轉(zhuǎn)讓的辦法終究沒有出臺。不但如此，禁止、限制農(nóng)地農(nóng)房入市的規(guī)定卻日趨“完善”。若問為什么土地入市如此畸輕畸重？答案也不難找，蓋因政府嘗到了壟斷賣地之甜頭，再也舍不得讓農(nóng)民集體也來分一杯羹。巨大的既得利益本來就帶有頑固的剛性，再加上“證明”其正當(dāng)性的花巧包裝，這個土地轉(zhuǎn)讓方面的“半拉子工程”，就變得固如金湯。時人所見“土地的城鎮(zhèn)化快于人的城市化”，不過是派生出來的一個非常表象的病兆罷了。

籠外的老虎喂不得

華生并不是對轉(zhuǎn)型中國的實際狀況不了解。相反，以下引文表明他對半拉子改革帶來的問題，認(rèn)識還是蠻深刻的。先看他怎樣談?wù)种械囊?guī)劃權(quán)：“像我們今天這樣，政府獨掌規(guī)劃權(quán)，而且經(jīng)常長官意志隨意修改規(guī)劃，包括利用規(guī)劃權(quán)征地賣地，政府自己變成倒騰土地的生意人，這當(dāng)然是與法治的市場經(jīng)濟格格不入的”。再看他對政商不分的抨擊：“政府的裁判員與運動員身份不分，將規(guī)劃權(quán)包括規(guī)劃變更權(quán)和土地變性收益權(quán)混在一起，土地收益與土地自身的必要基礎(chǔ)投入支出賬目不獨立，賣地收入在形式上完全進了政府的口袋”。

我不明白的地方，是華生分明對當(dāng)下中國權(quán)力難被約束的狀況知道得一清二楚，卻在討論中國城市化、城鄉(xiāng)關(guān)系、土地房屋等諸種現(xiàn)實問題時，依然不遺余力地高舉“公權(quán)力”、“管制”、“管治”、以及“處罰、打擊”，并把強化這些在真實世界里根本無需任何人呼號就已經(jīng)強得不能再強的“強力措施”，作為他獨樹一幟的主張。

沒錯，在華生的筆下也出現(xiàn)過“規(guī)劃的公眾參與和監(jiān)督、政府經(jīng)濟利益與規(guī)劃的明確分離都變得極其重要”，出現(xiàn)過“沿著法治軌道去規(guī)范政府和官員行為，去約束公權(quán)力”，甚至說“在法治的市場經(jīng)濟國家，規(guī)劃首先是代表民意的機關(guān)即議會的權(quán)力。議會有決策權(quán)，法院又有獨立裁判權(quán)，政府只能在法治框架內(nèi)行事”。不過，讀過華生論述的讀者不難發(fā)現(xiàn)，這幾句被輕輕一筆帶過之后，就再也沒了下文，也根本沒有討論中國要怎樣做、怎樣改，才能逐步實現(xiàn)“法治的市場經(jīng)濟”。

華生不斷強調(diào)的是下述邏輯：既然“法治的市場經(jīng)濟”把城市化交給“公權(quán)力”主導(dǎo)和支配，所以當(dāng)下中國的城市化，也只有依樣畫葫蘆，不斷強化公權(quán)力、行政管治以及“對違法現(xiàn)象的打擊處罰”，而絕不能“用西方市場經(jīng)濟國家中也根本不存在的土地開發(fā)的自由市場競爭去達到土地資源配置的優(yōu)化”。否則，“中國的土地制度改革就會走上更大的彎路”，就會跌入只有靠他來拯救的“誤區(qū)”與“陷阱”。

對以上套路，我有三重質(zhì)疑。第一質(zhì)疑：在“法治的市場經(jīng)濟國家”，真有華生講的這些事嗎？限于篇幅，《城鄉(xiāng)中國》僅對“分區(qū)制”和“英國城市規(guī)劃”略作辨析，就發(fā)現(xiàn)查證到的事實與華生講述的“故事”，差距甚大。好在這些文字都公開發(fā)表，有心的讀者不難得出自己的結(jié)論。

我特別不能同意的，是華生對那些西方故事所作出的概括。如“在今天西方發(fā)達國家，土地的開發(fā)使用是公權(quán)力而不是私權(quán)利”、“西方各國都通過立法形式將土地開發(fā)建筑的權(quán)利與土地所有權(quán)分離”、“用途和規(guī)劃管治高于所有制”、以及“建筑不自由早已是深入普通公民頭腦的法治觀念”。我以為其中最糟糕的，就是那個“建筑不自由論”。道理寫過了，我們所知之“自由”，皆帶有不得侵犯他人自由的內(nèi)涵，因此真實世界中唯一可能存在的自由，就是受限制——不得侵犯他人自由——的自由。也因為如此，斷不可以把“正當(dāng)受限的自由”，隨便宣布為“不自由”。

華生反問，“公民受限制的自由與囚犯在囚室內(nèi)受限制的自由難道沒有本質(zhì)的區(qū)別？”應(yīng)答如下：經(jīng)司法判決囚犯不可以自由離開囚室，正是對囚犯侵犯他人自由的懲罰，也是維系自由——總是受限自由——的條件。華生似乎分不清楚這些本來很簡明的界限，在他那里，極受推崇的“建筑不自由”與“囚犯之不自由”，居然是一回事！

至于發(fā)達國家里種種“限制公民侵犯他人自由”的制度安排，究竟合適還是不合適，執(zhí)行效果如何，是否需要適時變更，更有待仔細(xì)加以探查。隨意搬來一個“西方國家如何如何”，然后就要求“中國也如何如何”，那是不成的。“實踐檢驗真理”，應(yīng)該包括以外國的實踐來檢驗外國的真理。這里也帶出我對華生高論的第二重質(zhì)疑：那些講得頭頭是道的“國際經(jīng)驗”，在發(fā)達國家自己的實踐里，效果究竟怎么樣？

在“城鄉(xiāng)中國”里，我引了一部著作，《英國城鄉(xiāng)規(guī)劃》 （BarryCulingworth、VincentNadin著，1963年第1版，2005年第14版，中譯本見陳閩齊、周劍云、戚冬瑾、周國艷、顧大治、徐震等譯，張京祥校，東南大學(xué)出版社2011年版），意在和讀者分享這本“凝結(jié)著一代學(xué)人心血的鴻篇巨制”。個人之見，想要對英國這樣一個曾執(zhí)世界工業(yè)化、城市化之牛耳國家的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)驗有所了解，不妨從閱讀這類久經(jīng)磨礪的學(xué)術(shù)著作開始。這本巨著，對1909年以來英國現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃變遷的經(jīng)驗教訓(xùn)作出了清楚的梳理。他指出，“規(guī)劃是在一個‘市場理性（market　rationality）的經(jīng)濟體系內(nèi)運作，而市場理性可能與一些規(guī)劃理論所推崇的理性不同乃至有所沖突”。至于“英國戰(zhàn)后最大的變化”，“是從‘積極的規(guī)劃’轉(zhuǎn)向一個更有市場意識（有時是市場主導(dǎo)）的規(guī)劃方法”。如果聚焦于從1947年到1950年代英國規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，作者甚至結(jié)論說，“規(guī)劃由此成為市場的仆人（從某種意義上說，只有當(dāng)市場運作時，規(guī)劃才開始發(fā)揮作用）”——這些論述，與“華生式概括”究竟有什么不同，大家擺到一起讀一讀，高下自明。

誠然，華生在英國求學(xué)多年，買過房、也下海經(jīng)過商，對英國的了解和理解，自然比我要厚實。不過，我還是認(rèn)為，要把英國城市規(guī)劃的經(jīng)驗引到解決中國實際問題的公共政策討論中來，僅靠那點隨機的個人遭遇——例如“我當(dāng)年在英國倫敦居住時，在自己買的大房子里多搞了幾個衛(wèi)生間，還被地方當(dāng)局追責(zé)說影響了房屋結(jié)構(gòu)安全和增加了對公共供水及下水道的壓力”——恐怕還是不夠的。涉及一個國家政策取向、制度安排及其影響，當(dāng)有系統(tǒng)的、包含來龍去脈變化的知識作支撐。我們誰也不敢說自己能全盤掌握這些知識，惟有像小孩子拼圖一般，這里一塊、那里一塊地“湊”，才可能有個七七八八的認(rèn)識。至于從來沒有多少直接體驗、也無專業(yè)研究的他國經(jīng)驗，像華生那樣，“花了我半年多時間”“研讀美國最高法院這幾百年中關(guān)于土地房屋征收補償問題的經(jīng)典案例卷宗”，就以為有把握在“美國如何如何”這個題目上給天下人耳提面命，那本事也實在忒大了吧？

不好意思加注一筆。在“土地制度改革六大認(rèn)識誤區(qū)”這篇大文里，居然冒出這么一句：“我國法律現(xiàn)在講的集體土地主要是指以行政村為單位的集體擁有的土地”。不敢相信，作者對農(nóng)村集體“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的歷史及演變居然如此毫無常識，全不知道我國絕大部分集體土地屬于過去的生產(chǎn)隊——也就是今天的自然村、村民小組或“合作社”——而并不屬于“行政村（即過去的‘大隊’）” （無須太勞神，只在百度百科查一下“集體土地所有權(quán)”，但凡看到“村民小組（生產(chǎn)隊）或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體擁有小組所有農(nóng)戶全部耕地、林地、水域和集體建設(shè)用地（宅基地）的土地所有權(quán)，約占農(nóng)村集體所有權(quán)面積的90%以上”，就不至于鬧笑話。至于“三級所有”的精準(zhǔn)比例，要等全國農(nóng)村土地確權(quán)完成后公布結(jié)果，才有更確切的信息）。見怪不怪，搞不清“三級所有”、分不清“行政村”與“自然村”的大有人在，也無傷大雅。但華生可是在高調(diào)批別人哦，自帶一個笑話水準(zhǔn)的硬傷上場，豈不自曝其短、授人以柄？華生還自我介紹“15歲就下鄉(xiāng)插隊當(dāng)了多年農(nóng)民，后來也不時做一些農(nóng)村調(diào)查”。如此這般，怎么連“集體土地”主要是個啥也搞不準(zhǔn)？容我寫出心中之憂：對遠比中國集體土地復(fù)雜、體驗又遠為不足的英國、美國、日本、德國、香港等地城市建設(shè)、規(guī)劃、土地開發(fā)等諸種復(fù)雜事務(wù)，那些以不容置疑的口氣滿世界跑舌頭講下來的“事實的陳述”，怎能讓人讀來覺得踏實？

不是區(qū)區(qū)在下抓住不放、小題大作?，F(xiàn)在不分青紅皂白把自己鐘意的“發(fā)達國家采取的舉措”一古腦兒引到中國，差不多蔚然成風(fēng)。道理不通?。喊l(fā)達國家實施過或正在實施的舉措，有的助其發(fā)達起來，值得學(xué)習(xí)和借鑒；有的則是阻礙其發(fā)達、或在發(fā)達之后使之重走下坡路的劣招。作為城市化的后起國家，對他國先進經(jīng)驗不能不講擇善而從。當(dāng)年英國政府為“防止外匯流失”，曾禁英國人到海外旅游度假；美國麥卡錫時期，對去蘇聯(lián)的公民濫設(shè)障礙；德國在汽車發(fā)明后，更有過不準(zhǔn)汽車跑得比馬車快——“以保障就業(yè)公平”——的記錄。倘若把所有“發(fā)達國家采取過的舉措”一律搬來，別的不好說，中國經(jīng)濟立刻趴下當(dāng)倚馬可待。

具體到城市化課題，多看看別家在城市化率達到70％以前的舉措，不是更有針對性嗎？自己的城市化率不過略過50％，非要把達到高度城市化國家——城市化率達到80-90％——很晚才采用的辦法搬來，人家毫發(fā)無損，自己憋個半死，很過癮嗎？

我的第三重疑慮是，即便是在“法治的市場經(jīng)濟”里被證明是正確之舉，直接引入當(dāng)下的中國，會不會發(fā)生“橘生淮南為橘、生淮北為枳”的畸變？以華生特別熱衷的“公權(quán)力”為例，不論發(fā)達國家的城市事務(wù)有多少項的確交付給了“公權(quán)力”打理，也不論公權(quán)力在那里承擔(dān)著多么重要的、先進的和了不得的職責(zé)，但凡要搬到中國來落地，就不能不打量一番此地“公權(quán)力”之現(xiàn)狀，看能不能承載得起建言者所熱切托付之重任。

華生并不是久居海外、對國內(nèi)情況很隔膜的華僑。本節(jié)開首引用的文字，表明他對當(dāng)下中國“公權(quán)力”之現(xiàn)狀，有著入木三分的理解。問題是，明知此“公權(quán)力”有效約束極少、“絕對自由”很大，在很多情況下常常不過就是“掌權(quán)官員的私權(quán)力”而已，為什么還是情有獨鐘，一而再、再而三地呼吁強化公權(quán)力在城市化中的作用？其論據(jù)，翻來覆去就是“真正的法治市場經(jīng)濟”，“公權(quán)力”在配置土地和建筑中起決定作用，所以轉(zhuǎn)型中國非照章辦理不可，否則“土地制度改革就會走上更大的彎路”。不知讀者有何感受，聽在我的耳朵里，這個主張不啻是說“人家喂老虎，咱為什么就喂不得？”——問題是籠中虎喂得，籠外虎也是喂得的嗎？非要喂，請君先把老虎關(guān)進籠子再說！

這里有一個實質(zhì)分歧。對轉(zhuǎn)型中國權(quán)力體系公不公、私不私的困境，華生看到了，我也看到了。華生對此主張“沿著法治軌道去規(guī)范政府和官員行為，去約束公權(quán)力”，我對此沒有半點不同意。下一步是實質(zhì)性的分叉：在法治軌道還不能有效規(guī)范政府和官員行為的現(xiàn)實條件下，華生僅根據(jù)“真正法治”如何如何，就賦予此地“公權(quán)力”也如何如何；對這點我實在沒法同意?；蛟S哪位高手有孫悟空的本領(lǐng)，撥根毫毛吹口氣，“真正的法治”就要多少有多少。那敢情很好。就怕不過幻覺使然，錯把他鄉(xiāng)當(dāng)故鄉(xiāng)，看如何收得了場？

減少征地、農(nóng)地入市

給定轉(zhuǎn)型中國“公權(quán)力”之現(xiàn)狀，我認(rèn)為，被華生嚴(yán)詞批判的“指望借助私權(quán)利的逐利動機去替代公權(quán)力的作用，用……土地開發(fā)的自由市場競爭去達到土地資源配置的優(yōu)化”，倒不失為一個現(xiàn)實選項。道理簡單：在公權(quán)力遠沒有得到有效約束——權(quán)力老虎尚未被關(guān)入法治籠子——之前，除非萬不得已，以任何名目加重公權(quán)力之責(zé)，后果只能是繼續(xù)喂籠外之虎，令其更壯，也更難被關(guān)進籠子。這里加上“除非萬不得已”，是因為轉(zhuǎn)型社會涉及國防、反恐、治安、防疫及其他公共安全事務(wù)，不靠國家權(quán)力會天下大亂，惟一面強化權(quán)力、一面嚴(yán)查權(quán)力人物假公濟私、擁權(quán)自肥。

經(jīng)濟事務(wù)有很大不同。謝天謝地，人類經(jīng)驗里有一個“市場經(jīng)濟”，可以在最少依賴“公權(quán)力”的前提下，組織供求，改善生活，繁榮經(jīng)濟。對前蘇聯(lián)和改革前中國那樣“權(quán)力高度集中”的行政指令計劃經(jīng)濟，經(jīng)驗更證明，通過放權(quán)、縮權(quán)、減權(quán)——一概指弱化經(jīng)濟生活中的公權(quán)——市場化改革能激發(fā)出社會活力，讓原先走入死胡同的經(jīng)濟，重見天日。華生略帶貶義所說的“借助私權(quán)利的逐利動機去替代公權(quán)力的作用”，恰恰是“市場”這類中用不中聽的制度安排，得以運轉(zhuǎn)起來的一個基礎(chǔ)。這也給中國改革提供機會，在約束公權(quán)力方面尚未全面見效時，多少也能推進經(jīng)改。

話說回來，市場運轉(zhuǎn)可以最少依賴公權(quán)力，但做不到完全不要公權(quán)力。這也是市場化改革最難對付的危險。在邏輯上，市場之基是產(chǎn)權(quán)，而產(chǎn)權(quán)界定又離不開公權(quán)力提供的必要服務(wù)。麻煩來了：改制離不開公權(quán)力介入，但監(jiān)督不足的公權(quán)力往往又可以在改革中搞歪門邪道。我們在成都看了幾年，對當(dāng)?shù)剡€權(quán)賦能、以確權(quán)為前提逐步開放農(nóng)地農(nóng)房流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，以為值得肯定。不過我們的研究報告，修訂到最后還是加上一點：謹(jǐn)防公權(quán)力在確權(quán)、流轉(zhuǎn)中胡來，讓改革背黑鍋。因此，改革進程中的權(quán)力監(jiān)督很重要，特別要避免一哄而上、刮風(fēng)搞“改革的大躍進”。現(xiàn)在看，當(dāng)真拉下臉來反腐，才可以為深化改革保駕護航。

城市化中的土地問題，同樣面對“公權(quán)悖論”：恰恰是超強的公權(quán)未得到有效約束，才形成“政府一手征、一手賣”的半拉子改革工程。拖延至今，1988憲法修正案定下來的準(zhǔn)則一直得不到貫徹，“土地財政”畸變?yōu)?ldquo;地方債務(wù)”（其實在很多地方變成了“地方負(fù)債財政”，是“土地負(fù)財政”），本義“人的城市化”畸變?yōu)?ldquo;土地城鎮(zhèn)化”，讓國家機器陷入與民爭利的泥潭，土地腐敗查不勝查。在這些現(xiàn)實情況下，治本之策當(dāng)然是把權(quán)力老虎關(guān)入法治籠子。在這點沒有做到之前，至少在政策和策略取向上，斷不可再擴大公權(quán)力配置土地的作用。我的理解，“收縮征地規(guī)模、擴大農(nóng)地入市”，正是這樣一種策略取向——算不上最優(yōu)，總比喂籠外虎要對頭。

華生把“收縮征地、農(nóng)地入市”批個半死，他自己的主張又是什么呢？讀來讀去，他無非主張絕不要觸動現(xiàn)存“政府征地＋賣地”的制度，僅建言政府從近郊和農(nóng)村農(nóng)村征得的土地中拿出一塊，為進城農(nóng)民工提供帶社會保障含義的住宅，以此實現(xiàn)“人的城市化”和“農(nóng)民工市民化”。

就我所知，類似主張早就有人提出。2003年我們在朗潤園研討城市化土地問題，請到廈門規(guī)劃局趙燕菁局長參會，他的發(fā)言講了這個意思。對趙燕菁君的一些觀點——如“土地財政是中國核心競爭力”——我無從贊同，但他基于城市管理經(jīng)驗提出的“城市政府要學(xué)新加坡辦‘組屋’”，雖疑慮不少，我也樂見其成。想想全國每年征地好幾百萬畝，累計土地出讓金據(jù)說已達20萬億，從“征地所得受益”里拿一點點出來，給進城農(nóng)民工建房，試驗一把的余地總有的吧？后來幾次到廈門討教，細(xì)聽之余就給趙局長提一點看法：趕快找機會試，試了才能驗證構(gòu)想的邏輯。2011年黃奇帆在重慶提“三、五、三”（即化三年時間，把已經(jīng)進城農(nóng)民在老家的三項土地住宅權(quán)益，換成城市居民的五項社會保障），更率先在一個直轄市的范圍，嘗試解決進城農(nóng)民工住宅問題。對此，我和同事同學(xué)從一開始就跟著看，現(xiàn)在還在追蹤研究，希望看懂了好說幾句話。

華生的貢獻是什么呢？我沒有看到他對惠及農(nóng)民工的保障房建設(shè)做過任何經(jīng)驗研究，也沒有看到他對這項實踐的利弊得失提出過中肯的分析。他的“貢獻”——以我在他最近的批評文字里所看到的——就是把自己心儀、但尚無扎實經(jīng)驗支持的主張，與數(shù)億農(nóng)民工主要靠租用、購置城郊農(nóng)房農(nóng)地的現(xiàn)實，尖銳地對立起來。當(dāng)華生指控后者為“誤區(qū)”、“陷阱”、“非法”的時候，他心目中的“正區(qū)”無非就是靠政府來建農(nóng)民工房。你要建就快建吶，等建夠了，又做得到屋美價廉，橫豎進城農(nóng)民工總不會放著“正道”不走，非要在法律地位不明、“違法”風(fēng)險時時臨頭、臟亂差并舉的“村中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部落腳吧？可是華生對自己的主張好像既沒信心、也沒耐心，除了連篇累牘批“誤區(qū)”、防“陷阱”，似乎再也沒有正經(jīng)事可干。憑一套構(gòu)想——再了不得也不過“構(gòu)想”而已——就發(fā)狠要把天下租、售的農(nóng)房農(nóng)地一鍋全端，算什么道理？我倒要問一句，那論億已進城農(nóng)民、以及未來還有數(shù)億還要進城的農(nóng)民，究竟在哪里待著，才有希望等到這些偉大的構(gòu)想變成現(xiàn)實？！

也許不屑于拿出——其實是拿不出——實際經(jīng)驗來驗證自己的主張，華生就發(fā)明了一套“理論”，來“證明”城市化下的土地和建筑根本就不適合用市場體制來配置。請看，“土地作為外部性極強的特殊資源，在市場經(jīng)濟條件下的配置有其特殊的規(guī)律。即使在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，土地的用途界定和建設(shè)使用，并不是如其他資源和商品那樣，由產(chǎn)權(quán)人自己或他們之間的自由市場談判決定。而這一點是過去引進市場經(jīng)濟的教課書中并沒有說明的。因此，誤以為一般資源或商品市場的規(guī)律可以套用到土地資源配置上來，將會犯極大的錯誤。”再看，“土地用途和使用規(guī)劃是政府治安警察權(quán)的一部分，是一種公權(quán)力，只存在如何貼近市場和社會的真實需求、正確預(yù)測和判斷未來需要，從而依照民主程序做好科學(xué)規(guī)劃的問題，不是市場化的范圍。”

本來，以上“理論”的每一條都不難辯駁。不過，華生后來發(fā)表的文字又讓人松了一口氣：“盡管如此，我并不同意被周其仁教授簡單貼上‘土地配置靠規(guī)劃，不靠市場’的標(biāo)簽。因為其一，這里說的是土地一級配置，即改變土地用途的基礎(chǔ)配置，并非在給定用途下的配置。我們知道，在給定用途特別是既成建筑的二級市場上，土地和建筑的分配，是市場在發(fā)揮決定性作用。其二，即使是土地的一級配置，也要反映市場的需求和變化。脫離了市場和社會需求的規(guī)劃，必然會付出高昂的代價。因此，握有法律強制力的城鄉(xiāng)規(guī)劃，本身要以市場為前提和基礎(chǔ)，這一點毫無疑問。”前后對照，顯然有兩個華生。到底哪一個算對？我以為后一個多少還靠點譜。要是華生也同意，那就請他明言前一個毫無疑問是錯了的。不同意嗎？那錯的就是后一個。

從“盲流”到“小產(chǎn)權(quán)”

華生倒是痛快地認(rèn)下一條，“將我對小產(chǎn)權(quán)房的批評斥之為‘非法帽子漫天飛’,這一點對我來說倒并不冤枉。因為小產(chǎn)權(quán)房的建造和交易確實違反了一系列的法律規(guī)定。”緊隨其后，他搬出一大堆法條，舉證“小產(chǎn)權(quán)房”如何違法違章。

為了辨明這點，有必要回到華生自己給出過的定義：“小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)在一般指農(nóng)民在集體土地上建造的用于出租和出售的住宅”。這么說，華生的判決就是，凡“農(nóng)民在集體土地上建造的用于出租和出售的住宅”，一律非法！

如此魯莽武斷，見所未見、聞所未聞。其一，華生引用的各款法條，各有法定的生效時間。如果“農(nóng)民在集體土地上建造的用于出租和出售的住宅”——包括更早建造在農(nóng)民自家土地上、后來被宣布土地包括宅基地全部屬于集體之后也蓋在了集體土地上的住宅——早于這些法條的生效時間，華生還可以振振有詞地判這些“先于法律生效的已成行為”，統(tǒng)統(tǒng)違法嗎？難道不知道，“法無禁止則可為”也要講時間性，這是我在《城鄉(xiāng)中國》里提點過的，即不可依據(jù)十五的法律判初一的行為入罪。華生的回應(yīng)居然是，“現(xiàn)在人們所說的小產(chǎn)權(quán)房，恐怕極少有1986年之前建造的”。讓我寸步不讓追一句：“極少有”還是“有”，即便全中國只有一棟用于出租或出售的農(nóng)房建于1986年之前，那個判決——“所有小產(chǎn)權(quán)房皆非法”——還站得住腳嗎？

其二，華生提到的占用耕地建房、超標(biāo)建房、違背土地規(guī)劃和用途管制建房等項，即便是“后于法律而發(fā)生的行為”，當(dāng)以違法違章論處，但這里的違法違章，是占耕地違法、超標(biāo)違法，或是違背了用途管制和土地規(guī)劃之違法，但絕對不是、也不應(yīng)該是“農(nóng)民在集體土地上建造的用于出租和出售的住宅”的違法，因而絕不能籠統(tǒng)地被判為“小產(chǎn)權(quán)房違法”。很明白，濫占耕地或水源地建造房屋，本身損害他人與公眾利益。但這與所建之房究竟是自住，還是出租、出售，抑或有時自住有時轉(zhuǎn)為他住，一點關(guān)系也沒有。比照一下，在政府掌控的國有土地及其轉(zhuǎn)讓過程中，違法違章現(xiàn)象五花八門、曠日持久，多少年來讓主管部門查不勝查、辦不勝辦，為什么不說“大產(chǎn)權(quán)皆違法”？華生到底有沒有理解，法律所禁究竟為何物？

其三，至于“農(nóng)民建在集體土地上的房屋用于出租、出售”，那倒有合法根據(jù)。第一，中國共產(chǎn)黨八屆十中全會通過的“人民公社60條”，明確“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”。此后，再沒有任何一次同規(guī)格或更高規(guī)格的中央決定廢除或修訂此項權(quán)利。第二，1988年的憲法修正案明確了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這不但終結(jié)了先前禁止土地轉(zhuǎn)讓的所有規(guī)定，而且為以后的法律完善奠定了必須遵從的憲法原則。鑒于農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓的具體辦法遲遲沒有出臺，十八屆三中全會的決定指出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，也許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同價同權(quán)”。很明白，農(nóng)房農(nóng)地入市在我國于法有據(jù)，反倒是來勢洶洶的“華生判決”——“小產(chǎn)權(quán)房皆非法”——于法于理于情，沒有一處講得通。

最讓我莫名驚詫的，是華生文中寫下的他的驚詫：“問題的吊詭之處在于，周教授也好，天則經(jīng)濟研究所等很多力主小產(chǎn)權(quán)房合法化的人也好，從來沒有明確設(shè)計過一個小產(chǎn)權(quán)合法化的實施方案”。真夠吊了詭的：我等從不認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)”皆非法，要是受人一激，就忙不迭地拿出“一個小產(chǎn)權(quán)合法化的實施方案”，那豈不等于贊同了以“小產(chǎn)權(quán)非法”為討論問題的前提了嗎？

不過，華生既然如此看得起我，簡答幾句也可以。開門見山，我的第一點建議是在城鎮(zhèn)化公共政策討論的議題中，不要再使用“小產(chǎn)權(quán)”這樣帶歧視性、侮辱性、含義又非常不準(zhǔn)確的詞匯。誰“小”誰“大”吶？論人口數(shù)量，至今我國農(nóng)村戶籍的居民占大頭；論“資歷”，農(nóng)地農(nóng)房入市源遠流長，以契為憑的交易傳統(tǒng)根深蒂固、于今猶存。土地房屋作為人民最基本的生活和生產(chǎn)資料，不論所有制誰屬，都需要清楚的產(chǎn)權(quán)界定，包括使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。國有產(chǎn)權(quán)被奉為“大”，農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)被貶為“小”，講到底不過是“半拉子改革”的一個觀念派生物，根本沒資格登堂入室。

至于含義不清，華生之文就提供了實例。一會兒定義“農(nóng)民建在集體土地上用于出租或出售的住宅”，一會兒又來一個“我們討論的是今天城郊在集體土地上建造的用于出租出售（其實主要是出售）的商品性住宅”——非城郊的就不算了？“次要用于出租”的也不算了？還有，違法行為的具體所指，究竟是農(nóng)民在集體土地上建房的違法行為，諸如亂占耕地、超面積、違背規(guī)劃和管制，還是農(nóng)房出租、出售本身就違法，或者干脆一鍋煮——凡農(nóng)民房又出租或出售的行為，一律非法？如果“小產(chǎn)權(quán)”帽子滿天飛，又沒有清楚準(zhǔn)確、前后一貫的內(nèi)涵，涉及人口和財產(chǎn)數(shù)量又那么多，套一句華生的原話：那豈不是兒戲？

實踐也證明，討伐“小產(chǎn)權(quán)”經(jīng)年，收效甚微。否則，何勞有關(guān)部門隔三岔五就來一輪“堅決打擊”？屢戰(zhàn)屢踣，原因不少，其中一條，就是“小產(chǎn)權(quán)”的含義不明，黑白之間沒有清楚界限，灰色區(qū)域一大片，打不過頭不會見效，打過頭又勢必引起反彈，于是沒完沒了。繼續(xù)非法帽子滿天飛，卻遲遲落不了地，不斷給濫用權(quán)力、選擇性執(zhí)法創(chuàng)造尋租機會，難道就不怕有一天公眾起來追責(zé)：那些個部門預(yù)算、官位、編制外加“三公經(jīng)費”，到底是干什么吃的？

《城鄉(xiāng)中國》的思路，是對涉眾甚廣、曠日持久、法內(nèi)法外界限不明的行為，一分為三來處理。大體上凡對他人及公眾利益基本沒有什么損害的，眼開眼閉算了；對明顯損害他人及公眾利益，又有現(xiàn)成法律清楚規(guī)定要加以處罰的，那就用合法強制力加以處罰和制止；至于大量既可能相互收益、或相互損害的行為，則創(chuàng)造條件由利害各方開談判、尋找利益平衡點。這也是我的第二點建議，寫過了，此處不贅述。華生對此不滿意，說沒有明確“小產(chǎn)權(quán)”究竟屬于上述三分天下的哪一塊？是不明確，因為在我的認(rèn)識里，所謂“小產(chǎn)權(quán)”不過是轉(zhuǎn)型中國一個既寬又雜的現(xiàn)象，包含著與上述三分世界都可能沾邊的多種行為。泛指一通于事無補，還是花點功夫做合適的區(qū)分吧。

這也帶出我的第三點建議。在中國這樣一個大國，不妨考慮把土地房屋作為地方的、特別是城市的事務(wù)，分權(quán)制定符合各自實際情況的政策，選用合適的地方性法律法規(guī)。尤其在轉(zhuǎn)型中，更有必要加大地方和城市應(yīng)對的自主權(quán)。這些年高度行政化集權(quán)的土地管制與房價調(diào)控，中央部門出力不少，討好不多，是一個值得總結(jié)的教訓(xùn)。要明白，對城市化進程中的土地增值，不論“漲價歸公”口號多響亮，實際上真正通行的，到處都是“土地漲價可分成”。此原則，在十八屆三中全會決定里已經(jīng)確定，要有效吸收地方信息、經(jīng)由地方程序來落實。所以全國性的法律和政策在給出基本準(zhǔn)則之后，要充分依靠地方經(jīng)驗、地方法規(guī)和地方政策，才有望解決大量復(fù)雜的實際問題。在這件事情上，多到六百幾十個城市的實踐經(jīng)驗里尋尋覓覓，少聽一些不著邊際的夸夸其談，可能事半功倍，或值得一試。

圍繞“小產(chǎn)權(quán)”的爭議，讓我想起當(dāng)年“盲流”問題的熱鬧。那也曾經(jīng)是一個含混、帶歧視性、侮辱性的稱謂，鋒芒所向，直指那些離土離鄉(xiāng)進城經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民——“盲目流動人口”是也。同樣非法帽子漫天飛，說到聳人聽聞處，甚至拿“流民造反”去嚇唬政治家。實際情況，是本來根本就不需要那么多農(nóng)民的國度，在工業(yè)化、城市化提供新機會的條件下，開啟了“人往高處走”的大門。那是國民經(jīng)濟發(fā)展的重大機會，也是諸種束縛松綁的社會解放。若問“盲流”問題后來怎么解決的？還不是形勢比人強，說著說著誰也不好意思再說了，因為大家都明白，原來那就是“人的城市化”！大批農(nóng)民自由轉(zhuǎn)行的權(quán)利得到承認(rèn)，城市化大潮就勢不可擋?；乜串?dāng)年“盲流”問題之消失，說明城鄉(xiāng)打通的勞力市場化、產(chǎn)品市場化皆不可阻擋。既然人可轉(zhuǎn)，農(nóng)房農(nóng)地的流轉(zhuǎn)怎么擋得?。糠叛圻h望，還是稼軒之句最好：“青山遮不住，畢竟東流去”。

幾點結(jié)論

（一）城市化把大批農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，也帶動其他經(jīng)濟資源加快在城鄉(xiāng)間流動與集聚。由此，要求重新界定城鄉(xiāng)一切經(jīng)濟資源的財產(chǎn)權(quán)利，特別是確立普遍的轉(zhuǎn)讓權(quán)，形成新的市場秩序。

（二）上世紀(jì)80年代，我國邁出了土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓的重要步伐，以此適應(yīng)當(dāng)時改革開放的緊迫要求。但是，這項改革尚未完成。迄今為止，城鎮(zhèn)國有土地可以合法入市轉(zhuǎn)讓，但是曾經(jīng)得到憲法原則支持的郊區(qū)與農(nóng)村集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，仍廣受歧視、得不到有效的法律承認(rèn)、保護與服務(wù)。在同地不同權(quán)的基礎(chǔ)上，形成“政府一手征地、一手賣地”的畸形體制，其負(fù)面效果越來越大，危及我國城市化的健康進行。

（三）深化改革無可避免?，F(xiàn)實的可行路徑，是“逐步收縮征地規(guī)模、探索農(nóng)地農(nóng)房入市”。為此，一手實施“先行先試”的主動改革，一手從各地農(nóng)地農(nóng)房入市的實際經(jīng)驗中提取政策和法律元素。兩相結(jié)合，正有望勾畫出城市化“新土改”路線圖。

（四）繼城鎮(zhèn)國有土地入市之后，城鎮(zhèn)內(nèi)外農(nóng)村集體土地及農(nóng)房也以多種方式入市轉(zhuǎn)讓，不但為大批農(nóng)民工進城提供著落腳之地，且具有在得到合法承認(rèn)后進一步改善、升級的巨大潛力。既然破綻百出的“理論”解不開它，喧囂的歧視奈何不了它，嘩眾取寵的“方案設(shè)計”也替代不了它，我們不妨踏踏實實，多看多想，繼續(xù)從中吸取營養(yǎng)和力量。