周天勇：人口土地管制和城市化中斷可能造成的大衰退

中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)周天勇

     編者按：2008年，美國(guó)次貸危機(jī)席卷了世界，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在當(dāng)年底也急劇下滑。由于貨幣和財(cái)政政策的強(qiáng)力過度刺激，2009到2011年的增長(zhǎng)形勢(shì)還算樂觀，期間M2增長(zhǎng)規(guī)模較大，人民幣不是國(guó)際貨幣，其投放造成國(guó)內(nèi)消費(fèi)物價(jià)和房?jī)r(jià)快速上漲，國(guó)內(nèi)政府、國(guó)企、銀行和其他經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的負(fù)債率也大幅上升，經(jīng)濟(jì)泡沫和金融風(fēng)險(xiǎn)加大。力盡低來，到了2012年，增長(zhǎng)速度跌到了8%以下；2014年前三季度，GDP增長(zhǎng)速度更是下滑到了7.4%，2015年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)多數(shù)人預(yù)計(jì)下行。我們面臨的關(guān)鍵問題是，經(jīng)濟(jì)下行，會(huì)是長(zhǎng)期的呢，還是短期的？如果是長(zhǎng)期的，時(shí)間多長(zhǎng)，下行程度多大？

     中央黨校周天勇教授主持，用建立模型、數(shù)據(jù)對(duì)比的分析的方式，正在進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)下行的深層次原因及其擺脫大衰退的思路和對(duì)策”課題的研究，并從中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和結(jié)構(gòu)歷史變化過程及其前因后果的邏輯，通過經(jīng)濟(jì)各流量的流動(dòng)脈絡(luò)、流程、梗阻，觀察國(guó)民經(jīng)濟(jì)人口和財(cái)富的萎縮、擠壓和漏逃壓力，較為清晰地揭示國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)突然下行的前因后果和邏輯過程，以此對(duì)癥提出提振國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力，以及防止大衰退的思路和對(duì)策。鳳凰財(cái)經(jīng)將陸續(xù)刊登周天勇教授系列分析文章，往大家參與討論。

    中國(guó)未強(qiáng)先衰、未富先滯，城市化還沒有完成，在這樣的格局下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掉頭下行，不能不說是一個(gè)發(fā)展的悖論。其迷底是什么？體制和政策的因果鏈，相關(guān)指標(biāo)比較代表的實(shí)際流程和各方面的內(nèi)在關(guān)系，與所比較的國(guó)家和地區(qū)有什么樣的不同，可能是打開中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行真正深層次原因的鑰匙所在。也只有這樣，我們才能判斷從2012年開始的衰退，是短期，中期，還是長(zhǎng)期的？是小衰退，中衰退，還是一次大的衰退？據(jù)此，有針對(duì)性地謀劃應(yīng)對(duì)衰退，甚至是應(yīng)對(duì)中國(guó)未來可能面臨的長(zhǎng)期和危機(jī)性大衰退的戰(zhàn)略和對(duì)策。

    （一）人口萎縮和老化的衰退風(fēng)險(xiǎn)

    消費(fèi)是人口為基礎(chǔ)的需求支出，而生產(chǎn)則是一國(guó)是以勞動(dòng)力和人力資本為能動(dòng)推動(dòng)力的過程。因此，人口、勞動(dòng)力和人口年齡結(jié)構(gòu)的變化及其速率，不能不是影響一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的最重要因素。

    從上表可以看出，與韓臺(tái)高增長(zhǎng)初與末比較，中國(guó)大陸高增長(zhǎng)結(jié)束之年，人口生育率和增長(zhǎng)率已經(jīng)降低到了與其一樣，甚至還要低的水平；而年齡中位數(shù)，要比韓臺(tái)老10歲，人口老齡化比率比韓臺(tái)高2個(gè)百分點(diǎn)。

    與德國(guó)、日本、韓國(guó)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)相比，如果從20世紀(jì)70年代提倡算起，我們比較特殊的是實(shí)行了長(zhǎng)達(dá)40多年的越來越強(qiáng)制的計(jì)劃生育政策。而這些國(guó)家和地區(qū)雖然沒有實(shí)行強(qiáng)制的計(jì)劃生育，無一例外地也進(jìn)入了老齡化和人口低速增長(zhǎng)的社會(huì)，而高增長(zhǎng)結(jié)束，通過指標(biāo)對(duì)比分析，恰恰都是人口老化和低增長(zhǎng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也大幅度放緩。

    人口增長(zhǎng)變動(dòng)的客觀規(guī)律是：從農(nóng)業(yè)社會(huì)的高生育率、高死亡率和低增長(zhǎng)率，到工業(yè)社會(huì)初時(shí)生活醫(yī)療改善而生育習(xí)慣沒有改變時(shí)的高生育率、低死亡率和高增長(zhǎng)率，再到工業(yè)化社會(huì)中后期時(shí)撫養(yǎng)成本、職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、食品安全及污染等影響下的低生育率、低死亡率和低增長(zhǎng)率。再?zèng)]有政府強(qiáng)制干預(yù)時(shí)，它是一個(gè)自然的過程。

    中國(guó)實(shí)行了力度較大和時(shí)間較長(zhǎng)的強(qiáng)制性的計(jì)劃生育。其結(jié)果是：0到14歲的人口，從1982年的34146萬，下降到了22316萬，絕對(duì)數(shù)下降了2013年的近1.2億人；而65歲以上的人口則從1982年的4991萬，上升到了2013年的13199萬，增加了8000萬之多。小學(xué)和中學(xué)的在校生，勞動(dòng)年齡人口等數(shù)量的減少，近幾年規(guī)模均在300萬人左右。普通小學(xué)數(shù)量，從1978年的94.9萬所，減少到了2013年的21.3萬所。更嚴(yán)峻的是，在2020年之前，老齡人口將增加60%，而勞動(dòng)力人口將減少35%。

    進(jìn)行的比較和相關(guān)性分析表明：絕大部分世界先發(fā)達(dá)國(guó)家和新興工業(yè)化國(guó)家人口生育率、中低齡人口規(guī)模、人口增長(zhǎng)率下降，老齡人口比率上升等指標(biāo)曲線變化較緩，變化到同樣點(diǎn)的過程較長(zhǎng)；而中國(guó)各相關(guān)指標(biāo)曲線變化較陡，到同樣點(diǎn)的過程較短。而人口生育及增長(zhǎng)下降和老齡化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的下降，呈很高的正相關(guān)性。這就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)為什么高增長(zhǎng)結(jié)束要比韓臺(tái)提前9到14年，并且未強(qiáng)先衰的最重要成因。而計(jì)算的高中低預(yù)測(cè)：由于對(duì)龐大人口的過度過急性壓縮，導(dǎo)致消費(fèi)、勞動(dòng)力供給將急劇和深度下滑，養(yǎng)老和醫(yī)療等成本將急劇上升，產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力將受到嚴(yán)重影響，如果沒有預(yù)先有效的戰(zhàn)略和策略性的應(yīng)對(duì)措施，中國(guó)未來的國(guó)民經(jīng)濟(jì)將陷入持續(xù)和深度的大衰退。

    （二）從相關(guān)數(shù)據(jù)看中國(guó)城鎮(zhèn)化

    盡管不時(shí)地看到有關(guān)逆城市化報(bào)道、文獻(xiàn)研究，但從全球大數(shù)據(jù)，各國(guó)的統(tǒng)計(jì)看，人口從農(nóng)村向城市流動(dòng)和集中，是一個(gè)不可抗拒的規(guī)律。除了一些人口城市化比率達(dá)到75%以上的國(guó)家和地區(qū)外，其他國(guó)家的人口，包括世界人口總的趨勢(shì)，仍然是城市人口的比例在不斷地上升。世界上絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，與中國(guó)不一樣的是，沒有對(duì)這樣的人口流動(dòng)進(jìn)行管制。

    另外一項(xiàng)重要的制度是，絕大多數(shù)國(guó)家，在人口從農(nóng)村向城市流動(dòng)過程中，其土地資源產(chǎn)權(quán)是確定和明晰的，可以通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)其再分配，并且在投資、交易、入股、出租、抵押、繼承、土地環(huán)境改變等過程中，逐步升值，使農(nóng)民在向市民的轉(zhuǎn)變中，也獲得了一部分土地財(cái)產(chǎn)增值帶來的收益。但是，在中國(guó)，即使1978年后，也實(shí)行了集體所有、農(nóng)民承包的體制，產(chǎn)權(quán)不明確；而土地資源的配置也只能由政府出讓或者寡頭行政壟斷拍賣的方式；宅基地和耕地的流轉(zhuǎn)，受到種種限制。

    對(duì)人口流動(dòng)和土地資源實(shí)行不同的體制，與城市化，以及城市化推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有什么關(guān)系呢？我們用數(shù)據(jù)來分析問題。

    1、中國(guó)特有的偽城市化

    雖然中國(guó)2013年按照常住6個(gè)月以上人口統(tǒng)計(jì)的城市化水平為53.73%，但是，真正意義上的城市化估計(jì)只有33%左右。2013年底全國(guó)農(nóng)民工總量為26894萬人，其中，外出進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民工16610萬人，本地進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民工10284萬人。加上他們所帶的家屬人口，估計(jì)達(dá)3億左右。但是，絕大部分沒有轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)居民戶籍；根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，只有0.9%的務(wù)工農(nóng)民在工作當(dāng)?shù)刭?gòu)買了有自己產(chǎn)權(quán)的住宅；大部分務(wù)工農(nóng)民的子女，不能享受城鎮(zhèn)的義務(wù)教育；相當(dāng)一部分農(nóng)民工及其家庭，沒有進(jìn)入城鎮(zhèn)醫(yī)療養(yǎng)老社會(huì)保障體系；還有相當(dāng)多政府為城鎮(zhèn)居民提供的其他公共服務(wù)，進(jìn)城農(nóng)民工及其家屬人口也沒有享受。這與人口自由流動(dòng)德國(guó)、日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的完全意義的人口城市化，有著巨大的差別。

    2、政府從土地上拿走過多并推高房?jī)r(jià)

    1978年以來，我們對(duì)土地體制逐步進(jìn)行了改革，但是，其中的農(nóng)村和城郊的集體土地，如何規(guī)劃為建設(shè)用地，必須得經(jīng)過從集體土地向國(guó)有土地的國(guó)家征用；并且建設(shè)用地從過去的劃撥出讓，到協(xié)議出讓，再到政府行政寡頭壟斷的招拍掛，使住宅用地部分，價(jià)格暴漲，推高了房?jī)r(jià)；由此也形成了地方政府的土地財(cái)政。相當(dāng)多的農(nóng)村土地，政府幾萬元征收以后，再招拍掛高以幾百萬元的價(jià)格倒賣出去。

    2013年土地出讓金收入3.9萬億元，占全部農(nóng)民人均純收入的70%。2004年以來，由于收緊地根，嚴(yán)格的招拍掛，一家行政賣地，千家競(jìng)家，價(jià)高者得；而在需求疲軟，達(dá)不到政府高價(jià)目標(biāo)時(shí)，則以所謂的流拍停止供應(yīng)土地。產(chǎn)權(quán)和賣地體制，招拍掛和土地財(cái)政機(jī)制，共同形成推高地價(jià)的強(qiáng)大力量。近幾年數(shù)據(jù)的計(jì)算，房?jī)r(jià)中50%左右，是政府的土地出讓金，加上各種稅收，政府在房?jī)r(jià)款項(xiàng)中所收比例高達(dá)70%—75%。

    全國(guó)房?jī)r(jià)收入比，總體上已經(jīng)超過合理的5—6水平，一般的工薪階層，買不起城鎮(zhèn)的住房。特別是北上廣杭深等特大和大城市的住宅，房?jī)r(jià)收入比高得離奇，在20—到40的水平，成了一家買房，父母親戚朋友共助；而許多人因買房而淪為房奴。

    3、農(nóng)民購(gòu)買能力低、住宅過剩和分配嚴(yán)重不均

    從農(nóng)村農(nóng)民，包括進(jìn)城農(nóng)民及其家庭來看，到城鎮(zhèn)買房，特別是在工作地買房，大部分人毫無希望。農(nóng)村的農(nóng)民每戶年收入35584元，如果直接到城鎮(zhèn)中購(gòu)買，其房?jī)r(jià)收入比為17.53，也即農(nóng)民不吃不喝積攢17.53年，才能買得起城鎮(zhèn)中的住房。而工作在城鎮(zhèn)中的農(nóng)民工，其兩口就業(yè)人的年收入為62616元，房?jī)r(jià)收入比為9.96年。也不可能有支付能力買得起。即使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)租住，其成本也相當(dāng)高昂。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，農(nóng)民工人均月生活消費(fèi)支出892元，其中，平均453元用于房租，占消費(fèi)支出的50.78%，遠(yuǎn)高于國(guó)際平均水平的30%左右。

    1991年到2012年底我國(guó)城鎮(zhèn)住宅竣工累計(jì)套數(shù)，加原有存量，城鎮(zhèn)住宅存量約為2.2億—2.5億套。2013年和2014年1—8月新增1167萬套。城鎮(zhèn)中有70億平米的小產(chǎn)權(quán)房，合7000萬套?？紤]拆除的與2500萬套保障房相抵，2014年8月底，城鎮(zhèn)住宅存量大約在3億到3.3億套。

    到2014年8月底，正在施工的465242億平米，新開工的80173億平米，總量約5454萬套。全部竣工，城鎮(zhèn)總計(jì)將有38454萬套住宅。每套住3.5口人，可容納134589萬人，幾乎可以讓農(nóng)村全部人口居住到城鎮(zhèn)中。2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)住宅市場(chǎng)的整體空置率達(dá)到22.4%，城鎮(zhèn)地區(qū)空置住房約為4898萬套。按3口人一戶，不到2.5億戶家庭，即使不再開工建住宅，全部竣工后，城鎮(zhèn)常住人口每個(gè)家庭為1.54套住宅。外出農(nóng)民工和一部分老人，在縣城等城市和城鎮(zhèn)購(gòu)買了大約1500萬套。1.5億戶城鎮(zhèn)戶籍居民將擁有3.7億套住宅，每戶平均2.5套。

    按照城鎮(zhèn)居民人口中，21%有多套房，66%平均一套房，13%無房租住計(jì)算。目前已有的3.3億套住宅存量，減去1500萬被農(nóng)民工買去的住宅計(jì)算，城鎮(zhèn)居民中有1套房的9900萬戶，無房租住的1950萬戶，多套房的3150萬戶家庭擁有6.85套住宅。

    （三）城鎮(zhèn)化的中斷：出返雙向不良漏回

    對(duì)人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)的管制，包括虛無產(chǎn)權(quán)的集體土地制度，加上建設(shè)用地從集體強(qiáng)制征用為國(guó)有，農(nóng)民除了微薄的農(nóng)業(yè)和打工收入外，失去了他們祖輩土地的財(cái)產(chǎn)性收益，其價(jià)值大部分轉(zhuǎn)移為地方政府的收入、開發(fā)商的利潤(rùn)、銀行的房貸利息、企業(yè)用地的溢價(jià)收入和城鎮(zhèn)居民房產(chǎn)的增值。農(nóng)民的土地，變成了城鎮(zhèn)中的住宅、商樓、工廠、學(xué)校、醫(yī)院、高速公路、鐵路和高鐵等，但他們總體上沒有從中獲得應(yīng)有的利潤(rùn)，成為他們的創(chuàng)業(yè)資本，成為他們購(gòu)買城鎮(zhèn)住宅的一部分購(gòu)買能力。

    仔細(xì)要分析的是：德國(guó)、日本、韓國(guó)和臺(tái)灣城鎮(zhèn)化的流程和脈絡(luò)，與人口管制和不同土地體制下的中國(guó)大陸，大不一樣：（1）德日韓臺(tái)人口從農(nóng)村向城市流動(dòng)中，沒有阻隔和障礙（實(shí)際上是農(nóng)民進(jìn)入城市的成本較小，難度不大，時(shí)間較短）。而中國(guó)大陸對(duì)人口向城鎮(zhèn)的流動(dòng)，進(jìn)行了阻隔，設(shè)置了障礙，雖然逐步在打通流動(dòng)進(jìn)入的渠道，但至今也沒有徹底放開。（2）德日韓臺(tái)土地資產(chǎn)是一種市場(chǎng)屬性的資源，能隨著人口流動(dòng)的變化而重新配置，發(fā)生了從單純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料向土地資產(chǎn)的轉(zhuǎn)型，土地財(cái)富得到了增值，土地的集中和再配置提高了效益；農(nóng)民不僅在現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)中增加了收入，并且土地產(chǎn)權(quán)是明晰的，可以在市場(chǎng)中流轉(zhuǎn)和再配置，至少在交易、出租、入股、抵押、繼承等活動(dòng)中，從土地財(cái)富的增值中得到了可觀的收益。而中國(guó)大陸的體制和結(jié)果是，產(chǎn)權(quán)不清晰，沒有市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)用地由于不能流轉(zhuǎn)，不能順暢地集中和規(guī)?；r(nóng)業(yè)不沒有較高的收益流回農(nóng)民，土地從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)用地向城鎮(zhèn)和交通等其他建設(shè)用地轉(zhuǎn)變，必須強(qiáng)制征用為國(guó)有，形成的是政府行政寡頭壟斷的招拍掛土地市場(chǎng)，推高地價(jià)，但土地財(cái)富增值的利益流回農(nóng)民的卻是很小很小一部分，這與德日韓臺(tái)形成了巨大的差別。

    （3）德國(guó)、日本、韓國(guó)和臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)民，可以用土地財(cái)富增值形成的收入，成為其創(chuàng)業(yè)興辦小企業(yè)的資本，并有到城鎮(zhèn)購(gòu)買住房的能力，且由于土地的供給的競(jìng)爭(zhēng)性（與中國(guó)大陸土地行政寡頭壟斷招拍掛相反），城市中的地價(jià)在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，沒有象中國(guó)大陸漲的如此離譜，加之農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和土地收入，使其有到城鎮(zhèn)購(gòu)房的能力，進(jìn)入城市的新市民人口，大部分有了自己產(chǎn)權(quán)的住宅。如臺(tái)灣地區(qū)在1980年時(shí)，城市化水平65%，但城鎮(zhèn)中居住和工作的85%家庭有自己產(chǎn)權(quán)的住宅。只要住下，他們就成了城市中永久的市民。而從前面的分析看，中國(guó)大陸進(jìn)入城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民，沒有能力購(gòu)買城鎮(zhèn)中的住宅，非常重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)是，他們大多是在漂泊不定，到處流動(dòng)，城鎮(zhèn)中打工6個(gè)月以上，甚至是十?dāng)?shù)年，幾十年，但不能轉(zhuǎn)變?yōu)橛谰玫某擎?zhèn)居民。老年后，有一小部分回到附近的建制鎮(zhèn)和縣城買了房度過晚年，而可能大部分人老了后，還是要回農(nóng)村。

    這樣一個(gè)從流程的視角去思考問題，我們發(fā)現(xiàn)，從人口的流動(dòng)脈絡(luò)看，德日韓臺(tái)的人口城市化是從農(nóng)村穩(wěn)定地流動(dòng)和集中到了城市，是從農(nóng)村到城市的“出去單向良性流動(dòng)”；而中國(guó)大陸的城市化則是青年從農(nóng)村出來，流動(dòng)到城市，不能在工作地永久地居住下來；而是在不同城鎮(zhèn)間移動(dòng)漂泊率高，不能固定基本居住，一小部分脫離工作地而在家鄉(xiāng)附近的建制鎮(zhèn)和縣城購(gòu)買了住宅，而大部分進(jìn)城農(nóng)民中老年后，還是要回到農(nóng)村生活老去。是一個(gè)從農(nóng)村到城市，再?gòu)某鞘辛骰氐睫r(nóng)村，一小部分流回到縣城的“出返雙向不良漏回”！從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)流程看，如果農(nóng)村人口城市化是“出去單向良性流動(dòng)”，則這部分人口除了需要就業(yè)外，還要購(gòu)買住房，支付子女的教育，要有城市居民的生活消費(fèi)水平和方式，需要有城市水平的醫(yī)療和養(yǎng)老，這樣的財(cái)富和消費(fèi)水平，比他們暫時(shí)居民城中，再回到農(nóng)村生活，要高出3到4倍左右。因而，從支出法衡量，形成3億人口左右并是城鎮(zhèn)人口消費(fèi)水平四分之一到三分之一的消費(fèi)塌陷區(qū)。

    過去我們?cè)谌丝诹鲃?dòng)上或多或少地實(shí)施了怕城市化的管制體制，而在農(nóng)村土地方面實(shí)行了防止形成再次土地集中的產(chǎn)權(quán)不清晰并土地資源不能流動(dòng)配置的體制，出發(fā)點(diǎn)是防范城鎮(zhèn)就業(yè)壓力加大，預(yù)防城市污染擁擠等城市病，保護(hù)農(nóng)民利益，消除收入和貧富差距。但是，對(duì)比起來，德日韓臺(tái)等國(guó)家和地區(qū)，人口流動(dòng)是自由和放開的，土地的產(chǎn)權(quán)是清晰的，土地資源交由市場(chǎng)配置，他們順利地實(shí)現(xiàn)了人口80%以上的城市化，工業(yè)化與城市化同步，失業(yè)率較低，環(huán)境得到治理，交通相對(duì)并不擁擠，特別是吉尼系數(shù)都較低，收入分配和財(cái)富的擁有較為公平。反到是我們“好心”的體制，卻造成了城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，城鎮(zhèn)大學(xué)生就業(yè)困難，生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重，交通擁擠，城鄉(xiāng)收入和財(cái)富差距較大（中國(guó)大陸吉尼系數(shù)的60%，是城鄉(xiāng)差距造成的）。到底為什么，難道還不應(yīng)當(dāng)使我們反思嗎？

    簡(jiǎn)言之，如果這樣的流程繼續(xù)下去，不能改觀，簡(jiǎn)單地從中國(guó)大陸城市化只有53%多，真正的城市更是只有35%不到，城市化到80%還有強(qiáng)勁的推動(dòng)力，將會(huì)成為泡影。而我們面臨的可能是城市化中斷與人口萎縮及老化疊加造成的國(guó)民經(jīng)濟(jì)持久和深度大衰退！

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