許成鋼：民眾是改革根本動力 上層須放開束縛

許成鋼：改革的動力必須是民眾，古今中外任何能推得動的改革都一樣，沒有例外，想用某幾個人代替民眾進(jìn)行改革，是做不成的，哪怕再好的想法也做不成。以戊戌變法為例，當(dāng)時推動變法的人有相當(dāng)好的想法，但僅靠他們幾個人來推動是推不動，完不成的。改革的動力一定是民眾。

中國過去30幾年的改革有一些部分獲得很大成就，我們可以看看這些獲得成就的改革是怎么做的，100%最重要的，從基本上推動了制度改革的成就，都是自下而上產(chǎn)生的。最終，中央的認(rèn)可決定了全國范圍的推動，比如土地改革，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制首先是農(nóng)民自己冒風(fēng)險做的，然后地方政府冒風(fēng)險保護(hù)他們，靠此才推動。再比如特區(qū)，特區(qū)也都是地方政府為解決當(dāng)?shù)氐睦Ь扯氤鰜淼霓k法，最后，費(fèi)很大的力獲得中央批準(zhǔn)。還有就是上世紀(jì)九十年代的國企改革，實(shí)質(zhì)上就是私有化，也是地方政府先開頭，當(dāng)時中央是不允許的。在山東、廣東若干個省市，因?yàn)閲衅髽I(yè)資不抵債，地方政府瞞著上面偷偷摸摸賣掉這些企業(yè)，后來中央發(fā)現(xiàn)這些經(jīng)驗(yàn)對全國有好處，當(dāng)時朱镕基總理隱姓埋名，親自到地方了解情況，向全國推廣。

還有一個特別重要的例子，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)根本就是中央沒有規(guī)劃過的，而且中央過去一系列的政策，原本是壓制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自己在夾縫中產(chǎn)生出來，并且在整個八十年代直至九十年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大動力。

所有的這些都告訴我們，改革真正的推動力是民眾自己，是基層政府順應(yīng)當(dāng)?shù)氐拿癖娡苿映鰜淼?。所以，任何改革如果想有成效，如果能推得動，一定要想辦法讓民眾的積極性發(fā)揮出來，讓最基層政府順應(yīng)當(dāng)?shù)孛癖?，為他們的利益而改革，調(diào)動他們的積極性。

改革中上層能做的是放開束縛

鳳凰財經(jīng)：目前狀況下，在中國的改革中，如何看待上層的作用，也就是說改革中上層應(yīng)該發(fā)揮什么作用？

許成鋼：上層的作用仍然很重要，為什么很重要？因?yàn)橹袊F(xiàn)有的制度，自上而下的嚴(yán)重束縛了改革的力量，需要上層放開束縛。上層如果能夠放開束縛，下面的動力才能發(fā)揮出來，這就是上層應(yīng)該做的事情。如果不放開束縛，下邊的動力是不會產(chǎn)生出來的；如果上層誤以為是改革是由他們設(shè)計出來的，讓下邊做，結(jié)果一定搞糟。如果上層真的想要改革，能做的，也必須做的，就是放開束縛。為此，上層需要認(rèn)真改革把自己的權(quán)力束縛起來，束縛到制度的籠子里面。

市場經(jīng)濟(jì)的兩要素：全面的私有產(chǎn)權(quán)和法治

鳳凰財經(jīng)：十八屆三中全會，提出要讓市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起決定性作用，從世界普遍經(jīng)驗(yàn)來看，您認(rèn)為真正發(fā)揮市場經(jīng)的作用，必須具備哪些基本要素？目前中國最缺哪一方面，或者說最需要改革什么？

許成鋼：實(shí)際上，這個事情非常簡單，我們只要看一下全世界最發(fā)達(dá)的國家有哪些共同特點(diǎn)，就明白了。全世界最發(fā)達(dá)的國家一共40多個，都在OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）范圍內(nèi)。所有這些國家最基本的幾個共同特點(diǎn)：

第一，全部都是以全面的私有制為基礎(chǔ)。我這里強(qiáng)調(diào)全面的意思，其中包括土地的私有制，這是所有這些國家最基本的制度的起點(diǎn)。

第二，所有的這些國家都是以法治為基礎(chǔ)的，是民主法治的。民主法治是什么意思？這里面最基本的一個含義就是政府是受限制的，政府的權(quán)力是分開的，因?yàn)橹挥挟?dāng)政府的權(quán)力是分開時，法律才可能控制政府。如果政府的權(quán)力不分開，法律沒有可能控制政府。就沒有法治。只有當(dāng)政府的權(quán)力被控制住的情況下，這個社會才穩(wěn)定，言論才自由，憲法上規(guī)定的人的私有產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，言論自由，結(jié)社自由，才能有保障。保障這些是保障市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件。

進(jìn)一步說，市場經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，有兩個最基本的條件：第一是產(chǎn)權(quán)要獲得保護(hù)；第二合同要能執(zhí)行。而保護(hù)產(chǎn)權(quán)，其中最大的侵犯產(chǎn)權(quán)可能的威脅一方是政府，所以不把政府的權(quán)力分開，沒有法治把政府的權(quán)力捆起來，產(chǎn)權(quán)保護(hù)就得不到保障，而且權(quán)力不受法律約束的政府還會侵犯言論自由，侵犯憲法規(guī)定的結(jié)社自由等等。

改革不觸及司法 劃清政府和市場邊界完全是一句空話

鳳凰財經(jīng)：這也就解釋了在中國政府和市場邊界劃分不清的原因，政府過多干預(yù)地市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至是直接壟斷。以目前中國改革形式來看，如果改革不觸及司法，即司法不獨(dú)立的情況下，如何劃清政府和市場的邊界？

許成鋼：實(shí)際上，在司法不獨(dú)立的情況下，要劃清政府和市場的界限完全是一句沒用的空話。

現(xiàn)在正在宣布的一個政策，就是一個很好的例子。這就是關(guān)于幼兒奶粉的政府規(guī)定。政府要求奶粉生產(chǎn)商只能使用大公司的奶源。實(shí)際上，這背后的原因就是因?yàn)檎龅搅死щy，無法監(jiān)管食品質(zhì)量。在政府無法監(jiān)管食品質(zhì)量的情況下，它試圖利用以大公司壟斷的方式來減少它的監(jiān)管困難。而在司法獨(dú)立的情況下，原本食品監(jiān)管是屬于執(zhí)法內(nèi)容，有了與食品監(jiān)管相關(guān)的法規(guī)，不分企業(yè)大小，食品質(zhì)量的監(jiān)管是可以操作的。

現(xiàn)在，政府用的這個辦法，表面上看它好像是在關(guān)心奶粉質(zhì)量，實(shí)際上是在這個領(lǐng)域打擊中小企業(yè)，扶持壟斷。結(jié)果監(jiān)管的問題不能解決，還進(jìn)一步造成更大的壟斷，這樣的改革豈不把中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景給葬送了？

所以，這就是一個例子，即在司法不獨(dú)立的情況下，來討論政府和市場的界限問題，討論政府和市場的劃分問題，完全是不能操作的空話。

鳳凰財經(jīng)：與內(nèi)地相比，您覺得香港在食品安全監(jiān)管方面，有哪些經(jīng)驗(yàn)值得內(nèi)地學(xué)習(xí)？

許成鋼：香港比較特殊一點(diǎn)，地域比較小，加之以前英國留下來的制度，但至少有一點(diǎn)是清楚的，即在香港有獨(dú)立的司法，所有的監(jiān)管都是執(zhí)法工具，比如食品藥品的監(jiān)管，證監(jiān)市場的監(jiān)管，再比如銀行的監(jiān)管，甚至還可以擴(kuò)大到行駛車輛的質(zhì)量監(jiān)管。這些實(shí)際上就是美國和歐盟的監(jiān)管制度，都是好的例子。

在法治國家里，監(jiān)管都是執(zhí)法手段，執(zhí)法手段的含義就是說，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是幫助法庭執(zhí)法，最終也還是依賴法庭執(zhí)法的。當(dāng)事情很小的時候，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可直接以介入，比如要求披露信息，它有一系列披露標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)問題大一些的時候，它還可以罰款，但是監(jiān)管部門一定是權(quán)力是有限的，因?yàn)樵诜ㄖ紊鐣?，不可以有任何機(jī)構(gòu)，不經(jīng)過司法就有權(quán)力嚴(yán)重懲罰任何人。所以，只要問題嚴(yán)重，超出監(jiān)管部門權(quán)力，監(jiān)管部門就變成公訴人，向法庭起訴。獨(dú)立的法庭根據(jù)雙方對事實(shí)的辯論和法律來做判斷，這就是獨(dú)立司法的機(jī)制所在。

在司法不獨(dú)立的情況下，監(jiān)管無法以執(zhí)法方式操作，所以監(jiān)管部門實(shí)際是行政部門，政府壓在企業(yè)上頭。在這種情況下，談不上政府和市場邊界在什么地方，沒有辦法劃分的。

鳳凰財經(jīng)：目前來看，您認(rèn)為中國司法領(lǐng)域有沒有顯露出改革的跡象？

許成鋼：按照十八屆三中全會公報的一些提法，似乎有一些方面已經(jīng)涉及了，還有就是提到要加強(qiáng)律師的作用，這些實(shí)際上都是要司法起作用的非常重要的條件。

雖然有所涉及，但是能不能實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，并沒有把握，而且司法獨(dú)立不會因個人的自上而下推動能夠產(chǎn)生。司法獨(dú)立需要民眾、律師、法學(xué)界、司法界、政府一起推動，大家普遍要認(rèn)識到這個問題關(guān)系到所有人的基本利益，一定要努力推動，經(jīng)過相當(dāng)?shù)闹苷?，才有可能會進(jìn)步。

任何競爭性領(lǐng)域政府都不應(yīng)該操作

鳳凰財經(jīng)：不過，有些方面是需要政府出手來做的，比如在教育和醫(yī)療方面。具體來說，您認(rèn)為該如何劃分政府與市場的范圍？

許成鋼：所有競爭性的領(lǐng)域，一律都不應(yīng)該由政府操作，但是必須要政府來保護(hù)產(chǎn)權(quán)，幫助執(zhí)行合同，以及監(jiān)管市場的安全。這里所講的政府包括司法和監(jiān)管。監(jiān)管是為了保護(hù)所有人的福利，保證市場參與者不欺騙，不傷害別人，除此之外，政府都不應(yīng)該直接參與。

對于經(jīng)濟(jì)里不是競爭性的相當(dāng)一些內(nèi)容，可由政府來操作，尤其是公共品，因?yàn)樗械墓财肥遣荒苡酶偁幏绞教峁┑摹?/p>

實(shí)際上，在教育和醫(yī)療領(lǐng)域，雖然政府應(yīng)該起重要作用，但即使這些領(lǐng)域，里面也都存在相當(dāng)一部分部分競爭性的，應(yīng)該允許市場進(jìn)入，讓市場和政府同時進(jìn)入。例如高端的教育，醫(yī)療等等。

總而言之，這個界線是清楚的，即任何競爭性領(lǐng)域，政府不應(yīng)該直接操作，政府的作用僅僅是監(jiān)管，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，執(zhí)行合同。

言論自由是技術(shù)創(chuàng)新的前提

鳳凰財經(jīng)：現(xiàn)在改革提出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域讓市場起決定性作用，但對政治改革涉及的并不多，并且言論上出現(xiàn)收緊趨勢，這與發(fā)揮市場的決定性作用似乎是相互矛盾的。您是怎么看待這一現(xiàn)象的？

許成鋼：對，回到剛才說到的改革的目的問題。即便人們不關(guān)心政治，即便人們所有的考慮全都是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)，哪怕限制在這么狹窄的范圍內(nèi)，沒有言論自由，沒有新聞媒體的自由，沒有結(jié)社自由，技術(shù)革新也是做不出來的。因?yàn)榧夹g(shù)革新一定是靠人，在自由狀態(tài)下的想象力，在一定的制度中，人有自由去交換，去自行組織，新的東西才能產(chǎn)生。

技術(shù)革新從來都不是一個單純的工程問題。當(dāng)沒有結(jié)社自由，言論自由的時候，實(shí)際上，新組織是不能產(chǎn)生的。這也就直接就解釋：為什么在清末時期，大清帝國的衰??；為什么所有的中央計劃經(jīng)濟(jì)改革都不能讓經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，都碰到這一基本困難。

所以，試圖只放開經(jīng)濟(jì)，而控制其他地方，實(shí)際會導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)沒有辦法發(fā)展，技術(shù)革新沒有辦法進(jìn)行。如果是追趕型的經(jīng)濟(jì)，依靠模仿別人的發(fā)明創(chuàng)造，用自上而下控制的方法去模仿別人，是可能的。但自上而下的方法去討論創(chuàng)新，這就做不出來。

上海國企改革沒有觸動任何最基本問題

鳳凰財經(jīng)：中國市場經(jīng)濟(jì)改革中很重要的一部分就是國企改革，現(xiàn)在上海啟動新一輪的國企改革，您怎么看待目前地方上的國企改革？

許成鋼：國企改革，以上海新發(fā)動的國企改革為例，大家都認(rèn)為它走在最前面，但如果仔細(xì)看上海國企改革的20條，就會發(fā)現(xiàn)它完全沒有觸動任何最重要的問題，換句話說，即便是這20條全部都執(zhí)行，也不可能從根本上有大的改進(jìn)。

國企改革最基本的問題是誰來負(fù)責(zé)任，誰是這個企業(yè)的CEO，他的動力是什么。任何企業(yè)的發(fā)展，最大的事一定是它的最高首長的任免。最高首長要干什么，這是由決定他的動力的機(jī)制決定的。

國企第一大問題，就是它的最高首長的任命是由各級黨組織決定，央企是由中央組織部決定的，省級企業(yè)是由省組織部決定的。由于黨的組織部是政治機(jī)構(gòu)，政治機(jī)構(gòu)關(guān)心的不是商業(yè)，所以他的任命決定出來的人，他的最大的關(guān)心的重點(diǎn)不在商業(yè)上，這就決定了國企不可能做的好。

與國企問題緊密相連的最基本問題，就是國有資產(chǎn)自身是怎么一回事。當(dāng)我們講市場經(jīng)濟(jì)的時候，我們需要很清楚，市場經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)是什么？什么叫市場？市場歸根結(jié)底就是一個交易產(chǎn)權(quán)的制度，在市場上買賣，實(shí)際上就是交換產(chǎn)權(quán)。如果買賣的是小東西，就是交換平常日用品的產(chǎn)權(quán)，如果買賣的是大東西，就是資本的產(chǎn)權(quán)，土地的產(chǎn)權(quán)。

當(dāng)這個企業(yè)是國企的時候，如果制度上決定它只能是國有制的時候，按照法律，它變成不可以買賣。一旦資產(chǎn)不能買賣，就不但嚴(yán)重影響了資源配置問題，另一面也從基本上影響激勵機(jī)制問題，尤其是高管的動力。

在市場經(jīng)濟(jì)下，激勵機(jī)制中非常重要的一部分，是資產(chǎn)自身的買賣，為什么呢？比如，國際間的跨國公司這種大企業(yè)，怎么解決它的高層領(lǐng)導(dǎo)人的激勵機(jī)制問題，其中非常重要的一些激勵機(jī)制是有以下三點(diǎn)：

第一，是股東代表大會，由產(chǎn)權(quán)的持有者，股東決定；

第二，是破產(chǎn)機(jī)制，破產(chǎn)的意思就是一個企業(yè)的產(chǎn)權(quán)會被丟掉，高管做的不好，企業(yè)產(chǎn)權(quán)會丟掉，因此高管受到嚴(yán)重懲罰；

第三，是被別的企業(yè)吞并，如果高管做的不好，別人就把你吞并。所有這些機(jī)制都有一個共同點(diǎn)，就是靠產(chǎn)權(quán)變動解決高管的激勵機(jī)制問題。國有制意味著產(chǎn)權(quán)不能變動，這使得根本解決不了國企高管的基本激勵機(jī)制問題。因此，法律上規(guī)定國有企業(yè)的性質(zhì)不能改變，在這個條件下討論國有企業(yè)的改革問題，就已經(jīng)決定了國有企業(yè)的基本的激勵機(jī)制問題一律解決不了。

歷史上全世界無數(shù)例子表明：政府辦企業(yè)根本走不通

鳳凰財經(jīng)：那么在改革中，尤其是國企改革中，既得利益者有沒有可能成為推動改革的動力？

許成鋼：這個是不可能的。因?yàn)檫@些人的利益是從國有制里產(chǎn)生出來的，只要法律上規(guī)定國有資產(chǎn)的性質(zhì)不能改變，這些既得利益者就會在國有資產(chǎn)界定的范圍內(nèi)活動，在這個范圍內(nèi)想辦法如何侵犯別人，所以他們不可能成為推動改革的力量。

另外，今天國企面對的問題的本質(zhì)方面，比起古今中外，沒有任何新問題，都是非常舊，非常老的問題。比如，早在洋務(wù)運(yùn)動的時期，李鴻章、曾國藩、張之洞、盛宣懷都創(chuàng)辦了國有企業(yè)，然后在洋務(wù)運(yùn)動中期，他們就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)不行。

比如，當(dāng)時李鴻章就看清楚這一點(diǎn)，開始退讓，從官辦變成了官商合辦。官商合辦已經(jīng)不是國有制，但官商合辦還不行，之后變成官督商辦。因?yàn)樗l(fā)現(xiàn)官員關(guān)心的不是商業(yè)，要讓商人去辦，但政府還想控制，所以就變成了官督商辦。

無論是官辦、官商合辦、官督商辦，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如私營企業(yè)，這早在洋務(wù)運(yùn)動的時期就已經(jīng)清清楚楚了。

再看日本明治維新時期，當(dāng)時日本辦了一大批的國營企業(yè)，明治維新后，十幾二十年，日本政府把這寫國有企業(yè)都私有化了，以為國有企業(yè)效率低下，阻礙民間企業(yè)發(fā)展，阻礙市場發(fā)展，不利民，不利國。

二戰(zhàn)之后，西歐有過一陣社會主義思潮，當(dāng)時西歐有相當(dāng)一部分國家，百分之四十或四十五的GDP是國有企業(yè)。其中，國有企業(yè)比例最大的是奧地利、法國等等，甚至連英國都差不多有40%的國有企業(yè)，但這些國有企業(yè)也都無法操作。在這些國家中，國有企業(yè)的高管都已經(jīng)是按照市場上的商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)雇傭的了，但是仍然不能操作，所以到了七八十年代，絕大部分的歐洲的這些國有企業(yè)都私有化了。

歷史上，全世界無數(shù)的例子告訴我們，大規(guī)模的保有國有企業(yè)行不通。想要發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，一定要把所有的競爭行業(yè)中的國有企業(yè)，一律都放棄，全部變成私有企業(yè)。堅持一定要讓國有企業(yè)在該領(lǐng)域占主導(dǎo)，一定損傷中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

國企改革突破口：外在壓力和私企發(fā)展

鳳凰財經(jīng)：既然在晚清時期就已經(jīng)意識到了這一問題，但為何至今，中國國有企業(yè)改革仍沒能讓私有化成為主體？

許成鋼：因?yàn)閺牡蹏鴷r期到晚清，再到現(xiàn)在，整個中國都是政府的力量太大，政府擁有的資產(chǎn)太大。政府在這里邊的利益和它已經(jīng)擁有的力量決定了它不會退出去。

鳳凰財經(jīng)：這樣來看，國企改革的突破口在哪里，具體可實(shí)施的措施是什么？

許成鋼：國企改革實(shí)際上需要越來越多的人形成共識，能夠認(rèn)識到問題。當(dāng)越來越多的人認(rèn)識到這一問題時，共同推動才會有希望，否則是根本推動不起來的。

因?yàn)槲覀兒茈y期待占據(jù)利益的一方會自動放棄他的好處，是不會放棄的。能夠期待的是，一方面有足夠多的人形成壓力；另一方面就是私有企業(yè)的發(fā)展。

在中國改革的30多年中，有一點(diǎn)很了不起，就是在這么困難的環(huán)境下，中國的私有企業(yè)居然已經(jīng)發(fā)展到占中國的GDP比重超過50%，這是非常了不起的。

私有企業(yè)能夠繼續(xù)發(fā)展本身降低了國有企業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重。不過，現(xiàn)在國有企業(yè)在用各種辦法來阻擋私有企業(yè)的發(fā)展，使得民營企業(yè)發(fā)展非常困難。

鳳凰財經(jīng)：在這種狀況下，又會出現(xiàn)官商勾結(jié)的現(xiàn)象。以世界其他國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，是不是在轉(zhuǎn)型時期，都會出現(xiàn)這種官商勾結(jié)的現(xiàn)象？

許成鋼：官商勾結(jié)實(shí)際上與前面討論的司法獨(dú)立問題是完全在一起的。在司法越獨(dú)立的地方，官商勾結(jié)就越困難。官商勾結(jié)中一定會有犯法的。如果司法獨(dú)立，只有在司法獨(dú)立的情況下，法律才能執(zhí)行，這個問題的決定性因素實(shí)質(zhì)是司法是否獨(dú)立。

有人說官商勾結(jié)是文化，其實(shí)主要不是文化，這是制度導(dǎo)致的。這個制度實(shí)際上是要求企業(yè)家勾結(jié)黨和政府。因?yàn)槿绻髽I(yè)家不去勾結(jié)，事情做不成。

絕大多數(shù)審批根本就應(yīng)該取消，而不是下放

鳳凰財經(jīng)：在目前大環(huán)境下，我們該如何看待和評價中國這一代民營企業(yè)家的生存環(huán)境？

許成鋼：中國民營企業(yè)的生存環(huán)境是非常困難的。國際上曾做過一系列的評比，即關(guān)于一私人想要開辦企業(yè)會要遇到多少困難，其中分為好壞不同的層面，然后把所有的方面綜合在一起，全世界排名，中國大約排在一百位左右。用這些指標(biāo)來看，中國的民營企業(yè)家要開辦一個企業(yè)，比起美國，要困難四五十倍。

其中，碰到的一個突出問題就是審批。在中國有很復(fù)雜的審批，僅此一項(xiàng)就使得民營企業(yè)非常困難。另外一個突出問題是融資困難。

最近關(guān)于審批，看起來有一些松動，但必須要非常努力的繼續(xù)推動?，F(xiàn)在許多政策說是審批下放，實(shí)際上絕大部分審批不應(yīng)該是下放，根本就應(yīng)該取消。

政府真正要起的作用是監(jiān)管，而不是審批。監(jiān)管要管的是安全，是不危害別人。另一層就是融資的問題，當(dāng)然還有一個非?；镜膯栴}是對企業(yè)家的保護(hù)。

實(shí)際上，這幾件事都是改革的試金石：是不是真改革，要看的是這些內(nèi)容。（文/劉靜）

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