2010年09月28日 14:07《民商》【大 中 小】 【打印】 共有評(píng)論0條

漫長(zhǎng)而艱難的變法

這注定是中國(guó)城市化進(jìn)程中一次漫長(zhǎng)而艱難的利益格局調(diào)整。2009 年 12 月 16 日，國(guó)務(wù)院法制辦組織的第一次新拆遷條例專家座談會(huì)后，“拆遷”字樣被刪除了，條例的名稱更改為《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。“這不是問(wèn)題的關(guān)鍵。拆遷本身并不存在問(wèn)題，但現(xiàn)實(shí)中，拆遷程序的不規(guī)范和拆遷目的不正當(dāng)使得拆遷制度失去了它的立法本意和宗旨?！壁w萬(wàn)一認(rèn)為，現(xiàn)在要做的是還原拆遷制度的本來(lái)面目。事實(shí)上，拆遷并不是從一開始就充滿了罪惡。1991 年，為了配套《城市規(guī)劃法》，國(guó)務(wù)院頒布了規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。那時(shí)候，在這個(gè)法律制度中，有一個(gè)關(guān)鍵詞叫“安置”。這個(gè)詞體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)制定條例的初衷和善意，即通過(guò)城市的規(guī)劃建設(shè)解決老百姓長(zhǎng)期以來(lái)的居住困難。

“當(dāng)時(shí)的情況是，經(jīng)過(guò) 10 來(lái)年的改革開放，中國(guó)已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)呢?cái)富積累，大家認(rèn)為有條件實(shí)行房地產(chǎn)的制度改革，讓老百姓住得好一點(diǎn)?！睆氖路康禺a(chǎn)業(yè)務(wù)的北京才良律師事務(wù)所主任王才亮回憶。因此，1991 年開始實(shí)行的拆遷制度有一個(gè)特點(diǎn) ：當(dāng)時(shí)絕大多數(shù)的市民居住都比較困難，他們甚至盼著通過(guò)拆遷獲得安置。然而，歷史并不依此前進(jìn)。1994 年，國(guó)家出臺(tái)了《城市房地產(chǎn)管理法》，開始實(shí)施中國(guó)房地產(chǎn)制度的改革。“問(wèn)題也就在這個(gè)時(shí)候開始發(fā)生了。伴隨著房地產(chǎn)的開發(fā)，出現(xiàn)了巨額的利潤(rùn)，很多商人、官員、官宦子弟都卷入了其中。”根據(jù)王才亮的分析，中國(guó)的房地產(chǎn)制度帶來(lái)了兩大改革 ：第一，最開始的老百姓建房子的權(quán)利被剝奪了 ；第二，引進(jìn)了強(qiáng)拆制度，也最終導(dǎo)致了這段混亂的拆遷歷史。事實(shí)上，房地產(chǎn)制度還帶來(lái)了三個(gè)壟斷，一是政府壟斷土地，第二是開發(fā)商壟斷房屋建設(shè)，第三是大開發(fā)商壟斷了中國(guó)的房地產(chǎn)開發(fā)。在這三個(gè)壟斷的背景下，拆遷條例沒(méi)辦法為老百姓解決安置問(wèn)題了。于是推動(dòng)了拆遷管理?xiàng)l例的修改。2001 年，因?yàn)檫`反《立法法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院對(duì)條例進(jìn)行了修改。但其運(yùn)作模式依然沿襲了建設(shè)單位向政府申請(qǐng)拆遷許可、獲批后實(shí)施拆遷、發(fā)生糾紛由政府裁決、被拆遷人拒絕拆遷的實(shí)行強(qiáng)制拆遷等做法。中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍認(rèn)為，正是 2001 年修訂的《城市房屋管理拆遷條例》為拆遷矛盾頻發(fā)埋下了隱患，這個(gè)條例幾乎成了違法暴力拆遷的合法依據(jù)和保護(hù)傘。據(jù)資料顯示 ：修改后的第二年前八個(gè)月，建設(shè)部受理來(lái)信 4820 件次，涉及拆遷問(wèn)題的占 28% ；上訪 1730 批次，拆遷問(wèn)題占70%。由于不斷出現(xiàn)的自焚事件，引起中央的重視，推動(dòng)了《憲法》的修改。

2003 年修憲研討階段，即有對(duì)拆遷條例進(jìn)行違憲審查的動(dòng)議，2004 年修正后的《憲法》即明確，“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，征收公民房屋的前提是“為了公共利益的需要”。但是，《憲法》并沒(méi)能阻擋地方政府對(duì)土地和城市開發(fā)的貪婪。2007 年，《物權(quán)法》的通過(guò)再次給人們以解決這一問(wèn)題的希望。國(guó)務(wù)院法制辦委托王軼等人，對(duì)拆遷條例相關(guān)課題進(jìn)行過(guò)研究，但進(jìn)程并不如預(yù)期順利。2007 年 8 月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第 29 次會(huì)議通過(guò)了《城市房地產(chǎn)管理法修正案》，并授權(quán)國(guó)務(wù)院修改《拆遷條例》。但是，由當(dāng)時(shí)的建設(shè)部主導(dǎo)起草的草案在 2007 年年底并未獲國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)。

根據(jù)新華社的報(bào)道 ：2007 年 12 月14 日，《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》草案在國(guó)務(wù)院第 200 次常務(wù)會(huì)議上審議，會(huì)議要求有關(guān)部門廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)進(jìn)一步修改后，再提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議 ；然后公開征求意見(jiàn)，再由國(guó)務(wù)院決定公布施行。在此后的兩年時(shí)間里，既有拆遷模式仍在繼續(xù)，極端的流血事件還在不斷發(fā)生。但《拆遷條例》的修改一直拖著，“拖一天算一天”。為什么新的拆遷條例永遠(yuǎn)出不來(lái)？利益調(diào)整面臨著巨大的阻力，這是最重要的原因。“房地產(chǎn)商和地方政府有直接的利益關(guān)系，這邊找出各種理由來(lái)，說(shuō)有多少難題，那邊很明顯就是耗一天算一天。只要拖一天，維持一天，就能多賺一天錢，地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商搶一筆到手算一筆。”法學(xué)專家李 認(rèn)為，這么多年來(lái)，各地和全國(guó)的兩會(huì)年年都有這么多人呼吁，但新的拆遷條例就是出不來(lái)，原因就在這里。政府的理由是 ：我們總不能不發(fā)展吧。

利益博弈從未停止

“如果不是 2009 年底因抗拒拆遷而自焚的唐富珍事件，還要擱著?！崩?說(shuō)。

因抗拒拆遷而自焚的唐富珍事件是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。它加速了變法的進(jìn)程。兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)務(wù)院法制辦原副主任張穹透露，條例將會(huì)很快頒布。他同時(shí)坦言，條例制定是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，是各方利益平衡的過(guò)程，各方關(guān)系要處理好，比較難?！墩髑笠庖?jiàn)稿》對(duì)“公共利益的需要”作出了界定 ；對(duì)非因公共利益需要拆遷的，要按照自愿、公平的原則訂立拆遷補(bǔ)償協(xié)議 ；房屋征收要采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見(jiàn) ；補(bǔ)償金不得低于市場(chǎng)價(jià) ；強(qiáng)制拆遷應(yīng)先給予補(bǔ)償 ；房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實(shí)施搬遷……

“把公共利益和商業(yè)利益分開，是一個(gè)巨大的進(jìn)步?！睉?yīng)松年認(rèn)為。一些法學(xué)家也相信，倘若新的條例得到認(rèn)真的執(zhí)行會(huì)在相當(dāng)大程度上解決以往存在的那種混亂的局面。然而，官商勾結(jié)的隱憂依然遺留在了新條例的征求意見(jiàn)稿中。其中，“危舊房改造”被列入公共利益，引起了很多人的擔(dān)憂 ：在公共利益的掩護(hù)下，地方政府和開發(fā)商會(huì)不會(huì)更加肆無(wú)忌憚？事實(shí)上，近幾年來(lái)，全國(guó)各地絕大部分的商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)都是以“危舊房改造”的名義進(jìn)行的?！懊麨椤Ｅf房改造’，搞的都是商業(yè)開發(fā)！”王才亮說(shuō)。法學(xué)專家們認(rèn)為，“危舊房改造”往往涉及房地產(chǎn)公司的商業(yè)開發(fā)，將其列為“公共利益”有欠妥當(dāng)。在他們看來(lái)，新條例屢屢為“官商合謀”預(yù)留了空間。

新條例第四十條規(guī)定 ：“非因公共利益的需要，拆遷國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制具體實(shí)施方案，并報(bào)房屋征收部門批準(zhǔn)?！敝醒刖幾g局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員高新軍尖銳地指出 ：該條款顯示出，立法者向既得利益集團(tuán)作了妥協(xié)。另一方面，《征求意見(jiàn)稿》將其適用范圍限定在“國(guó)有土地”上，回避了農(nóng)村集體土地的征收和拆遷問(wèn)題，這也被視為是一個(gè)巨大的遺憾。目前，中國(guó)正處于城市化加速期。土地專家估計(jì)，每年新增的城市建設(shè)用地中，約 80% 來(lái)自農(nóng)地征用。城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村集體所有土地升值也很快，地方政府往往通過(guò)壓低補(bǔ)償?shù)姆绞綄⑼恋爻鲎尳o開發(fā)商，賺取高額差價(jià)。新條例在該問(wèn)題上采取的回避態(tài)度，顯然也為未來(lái)埋下了巨大的隱患。各方的爭(zhēng)議仍在繼續(xù)，各方的利益博弈從未停止?！安疬w條例的修改必須要考慮利益平衡，包括政府和被拆遷主體之間的利益平衡，開發(fā)商和被拆遷主體之間的利益平衡，政府和開發(fā)商之間的利益平衡。”趙萬(wàn)一預(yù)計(jì)，最后出臺(tái)的新條例將是也只能是一個(gè)利益平衡的結(jié)果。

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