2010年09月27日 23:02《瞭望》新聞周刊【大 中 小】 【打印】 共有評論0條

有效推進農村征地制度改革

2004年中央“一號文件”提出要“加快土地征用制度改革”，確立了征地改革的基本方向。2008年中共中央《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進一步就農村征地制度改革提出了較為明確的方向。但問題是，征地制度改革依舊處于討論層面，缺乏一套成熟的具體改革方案。

究其根本，除了觀念原因以外，就是現(xiàn)行土地制度為地方政府帶來巨大利益。根據(jù)當前的法律制度，即使是農村集體建設用地，也不能直接上市交易，必須先將該土地征收為國有，而后才能進入土地開發(fā)市場。

根據(jù)審計署2008年6月公布的針對11城市的審計報告，11城市在2004年至2006年的三個年度內將土地出讓凈收益用于城市基礎設施建設2108.24億元，占土地凈收益總額2618.69億元的80.51%，而用于農業(yè)土地開發(fā)和被征地農民社會保障的資金僅85.36億，占總額的3.26%。土地出讓凈收益1864.11億元未按規(guī)定納入基金預算管理，占總額的71.18%。

在整個土地收益中，受益最少的是農民。據(jù)全國政協(xié)委員、清華大學教授蔡繼明分析，目前被征地土地收益分配格局大致是：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民僅占5%～10%。

所以當前的關鍵是，應盡快推進農村征地制度改革，建立與中央政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展、保障農村發(fā)展和農民權益相適應的現(xiàn)代農村集體土地征收和使用制度。

我國憲法、土地管理法和物權法等確立了“為了公共利益的需要”是征收集體土地的唯一前提，但是沒有對“公共利益”作出明確界定，從而導致大量非公共利益的建設性用地打著“公共利益”的旗號來進行，引起失地農民的強烈不滿。所以應盡快從立法上明確界定公共利益，縮小征地范圍?？梢韵翊蠖鄶?shù)國家一樣，采取列舉方式界定公共利益的范圍，同時規(guī)定任何具體列舉之外的土地征用必須由國務院批準。

當前征地補償安置模式多種多樣，如一次性貨幣補償安置、重新?lián)駱I(yè)補償安置、農業(yè)生產(chǎn)安置、入股分紅安置、養(yǎng)老保障安置、異地移民安置等，各種補償安置模式各有利弊，單一的補償安置模式并不能滿足失地農民的安置需求。一個解決辦法是，在貨幣補償基礎上，盡快建立全國統(tǒng)一的、強制執(zhí)行的社會保障補償方式，這樣不僅能夠讓農民獲得眼前利益，而且為其長遠的生活和醫(yī)療提供保障。

即使是出于公共利益的需要征用農民的土地，也應該提高補償標準。按征用土地的原用途進行補償，征地補償費明顯偏低。只有建立與市場相聯(lián)系的土地補償機制，讓農民在土地增值過程中真正受益，才能確保農民權益、促進農村發(fā)展。

另外，正如2008年中央“一號文件”所提出的，可以考慮建立一套公平、公正、獨立的土地征收糾紛裁決制度。根據(jù)當前法律規(guī)定，制定征地補償標準的就是當?shù)卣?，而對爭議裁決的還是當?shù)卣@種制度顯然難以確保農民的利益。建議設立獨立于批準和實施征地政府機構的裁決制度，裁決人員由專業(yè)的、中立的專家組成，對裁決的申請時效、程序、裁決期限等都應當有詳細的規(guī)定，以保障農民有效參與和程序公正。對裁決機構作出的裁決不服，可以向人民法院起訴。

農村集體土地怎樣參與市場開發(fā)？我們認為，當前關鍵是建立起農民有效參與、農民公平分享收益的集體土地開發(fā)制度。改變現(xiàn)在集體土地只能轉為國有土地后才能進入市場的局面，允許農村集體建設用地進入土地開發(fā)市場。

新制度的要害是必須讓村集體建設用地進入開發(fā)市場、接受市場競爭。在進入到土地市場后，所有想使用該地塊的開發(fā)商，都必須進行公開競價，假如村里自己有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，也必須參與這種公開競爭。只有經(jīng)過公開、透明的競爭程序，才能使整個開發(fā)過程處于“陽光”之下，才能避免之前由村委會暗箱操作帶來的種種弊端。

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