第19期：中國(guó)多項(xiàng)改革為何難以推進(jìn)？

劉杉

劉杉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中華工商時(shí)報(bào)副總編輯，兼任南開(kāi)大學(xué)國(guó)經(jīng)所教授，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國(guó)人民大學(xué)信托與基金研究所研究員，北京師范大學(xué)管理學(xué)院MBA導(dǎo)師，曾供職于中國(guó)人民銀行深圳分行，著有《中國(guó)再平衡》，《聚焦生活中的經(jīng)濟(jì)學(xué)》。

盡管?chē)?guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)2014年首要任務(wù)是改革，但在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，期望通過(guò)放松管制促進(jìn)民間投資的經(jīng)濟(jì)改革恐難達(dá)到預(yù)期效果，并可能因短期的“穩(wěn)增長(zhǎng)”需要而暫時(shí)放慢改革節(jié)奏。

時(shí)至夏日，國(guó)家發(fā)改委制定的改革意見(jiàn)終于公布，這距中共十八屆三中全會(huì)發(fā)布改革公報(bào)已有半年時(shí)間。就一個(gè)中長(zhǎng)期改革規(guī)劃而言，遲滯半年時(shí)間并不算長(zhǎng)，但對(duì)于“改革是今年政府工作的首要任務(wù)”的2014年而言，此時(shí)再部署改革工作，似乎已經(jīng)有點(diǎn)晚。

政府工作歷來(lái)強(qiáng)調(diào)時(shí)間過(guò)半，任務(wù)過(guò)半，在穩(wěn)定增長(zhǎng)壓力越來(lái)越大情況下，各級(jí)政府不會(huì)把心思放在改革上。

2014改革工作核心是簡(jiǎn)政放權(quán)。

發(fā)改委《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，行政審批事項(xiàng)一律以清單形式向社會(huì)公開(kāi)。清單之外的，一律不得實(shí)施審批，讓政府部門(mén)“法無(wú)授權(quán)不可為”。加快探索市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理方式，逐步做到負(fù)面清單之外的事項(xiàng)，由市場(chǎng)主體依法自行決定，實(shí)現(xiàn)“法無(wú)禁止即可為”。

毫無(wú)疑問(wèn)，政府改革方向正確，目的明確，但《建議》本身對(duì)清單管理的改革也無(wú)信心，文中強(qiáng)調(diào)“要真正放給市場(chǎng)和社會(huì)，不能避重就輕、放小留大”。

這顯然是政府改革的關(guān)鍵所在，即使用什么有效手段才能真正促使政府放權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府和專(zhuān)業(yè)部門(mén)往往打著改革的旗號(hào)，做著自肥的實(shí)踐，這種強(qiáng)化部門(mén)利益的心態(tài)，不僅成為行政改革的慣性思維，更成為阻礙改革的強(qiáng)大動(dòng)力。在《意見(jiàn)》中，并未見(jiàn)到確保改革的手段，這使得清單管理改革推進(jìn)緩慢。雖然如工商登記等改革措施已經(jīng)實(shí)施，但更全面的改革仍不見(jiàn)動(dòng)靜。

財(cái)稅改革是重點(diǎn)，《意見(jiàn)》明確實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的改革目標(biāo)。由于財(cái)稅改革實(shí)際涉及政府權(quán)力界定，體現(xiàn)政治民主化，因而財(cái)稅改革需要假以時(shí)日。在本年內(nèi)，涉及稅制的改革不會(huì)有大的動(dòng)作，地方政府發(fā)行債務(wù)或有新的嘗試，不過(guò)《意見(jiàn)》提到的“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”的說(shuō)法，恐怕不會(huì)取得新進(jìn)展。今年是地方債務(wù)償還高峰年份，考慮到房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整，土地收入吃緊，地方償債事實(shí)成為大問(wèn)題。發(fā)改委在年初已經(jīng)明確，給地方政府開(kāi)口子，允許發(fā)新債還舊債，這會(huì)讓《意見(jiàn)》中的剝離融資平臺(tái)的改革進(jìn)程大打折扣，或者可以說(shuō)，這是一個(gè)今年不可能推動(dòng)的任務(wù)。

金融體制改革相對(duì)進(jìn)展順利，但互聯(lián)網(wǎng)金融的突然崛起，讓金融改革備加小心。當(dāng)然金融創(chuàng)新的沖動(dòng)也會(huì)倒逼金融制度改革，以存款保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)的利率市場(chǎng)化或能夠推進(jìn)，但在顧及金融風(fēng)險(xiǎn)背景下，匯率改革和資本市場(chǎng)開(kāi)放恐怕仍停留在目前已知狀況，不可能貿(mào)然推進(jìn)。

作為2014年改革任務(wù)之一，發(fā)展混合所有制也被提及，但《意見(jiàn)》中的混合所有制改革提法操作性不強(qiáng)?！兑庖?jiàn)》表明，混合所有制體現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)控股和參股，這種提法無(wú)法刺激民間資本參與改革積極性。由于國(guó)有企業(yè)公司治理水平低下，黨委會(huì)與董事會(huì)交叉并列，民間資本不可能參與其中。更為可行的辦法是，除特殊國(guó)企外，其他國(guó)有企業(yè)應(yīng)全部讓民間資本控股，否則混合所有制改革只能停留在《意見(jiàn)》上。

《意見(jiàn)》最為稱(chēng)道的當(dāng)是“以開(kāi)放促進(jìn)改革”的提法，其體現(xiàn)了開(kāi)放的決心，同時(shí)也表達(dá)了改革的無(wú)奈。在中國(guó)改革進(jìn)程中，利用開(kāi)放倒逼改革的做法似乎更為現(xiàn)實(shí)，因?yàn)閮?nèi)部改革推動(dòng)往往困難重重。不過(guò)，中國(guó)出口和利用外資處于低潮時(shí)期，這種“以開(kāi)放促改革”的提法最后還要落實(shí)在如何推動(dòng)內(nèi)部改革上。

改革是值得肯定的，但下半年改革任務(wù)受制于“穩(wěn)增長(zhǎng)”需要，不可能取得快速進(jìn)展。

改革強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化配置資源，但就在上周，央行通過(guò)“窗口指導(dǎo)”干預(yù)商業(yè)銀行的正常信貸行為，這顯示出政府在增長(zhǎng)與改革之間要進(jìn)行政治平衡。鑒于上半年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)比較糟糕，各級(jí)政府為完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，一定會(huì)全力“穩(wěn)增長(zhǎng)”，改革難免會(huì)被放一放。

中央政府推動(dòng)改革的決心是沒(méi)有問(wèn)題的，但形勢(shì)比人強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)讓改革顯得有些無(wú)奈。

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