廣東順德經(jīng)驗：大部制改革應(yīng)該實行政事分離

劉海波

廣東順德大部制改革，把41個黨政機構(gòu)調(diào)整到16個部門，黨政合署辦公，黨政聯(lián)動是順德此次改革的一個主要特點。在領(lǐng)導(dǎo)決策層面，在區(qū)委核心領(lǐng)導(dǎo)下，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)集體決策、統(tǒng)籌分工的領(lǐng)導(dǎo)體制，全局性重大決策由“四位一體”(黨委、人大、政府、政協(xié))的區(qū)聯(lián)席會議負責(zé)。日前，廣東省委省政府正在推廣順德大部制經(jīng)驗，在全省25個縣(市、區(qū))進行深化行政管理體制改革的試點。順德的改革經(jīng)驗，值得肯定和重視，也需要我們總結(jié)和回顧。

大部制應(yīng)該實行“政事分離”

順德大部制改革方案設(shè)計的一個主要考慮是：區(qū)縣作為國家和省市決策的執(zhí)行層，應(yīng)考慮如何使得執(zhí)行力更強。這樣大幅度合并了機構(gòu)，減少了領(lǐng)導(dǎo)崗位。同時，改革也要兼顧公務(wù)員的利益，改革的前提之一就是要把干部安排好。

完善公務(wù)員制度，對公務(wù)員進行分類管理，既能使執(zhí)行效率更高，也可不用升官的辦法就合理照顧公務(wù)員的利益和出路。

我國現(xiàn)行的公務(wù)員制度，不區(qū)分政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員。西方國家公務(wù)員制度普遍實行“兩官分途”，即將公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員。政務(wù)類公務(wù)員是政治家，他們更多地擔(dān)負著政治方向、政治原則的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重大決策的任務(wù)，因此，他們必須具有良好的政治素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)能力和廣泛的民意基礎(chǔ)和較高的公信力；他們的任命是政治任命，可以不拘一格，唯才是舉，沒有資歷限制；其任職具有任期的限制；受到人民群眾的廣泛監(jiān)督，人民群眾的意見是考核評價的重要尺度。事務(wù)類公務(wù)員則是技術(shù)官僚，更多地擔(dān)負著執(zhí)行業(yè)務(wù)的管理，其工作屬于技術(shù)性、程序性的具體事務(wù)，因此必須具有比較合理的知識結(jié)構(gòu)、較高的行政能力和管理技能；其任職強調(diào)穩(wěn)定性、經(jīng)驗和資歷；可以在一個職位上長期任職；在工作中強調(diào)服從法律和上級的指揮命令，不需要直接對民意負責(zé)，主要接受上級的監(jiān)督。

政務(wù)類公務(wù)員的產(chǎn)生和管理辦法與事務(wù)類公務(wù)員不同。政務(wù)類公務(wù)員實行任期制，由民選產(chǎn)生或由政府首腦任命，負責(zé)執(zhí)政黨政策在政府工作中的貫徹執(zhí)行，與執(zhí)政黨共進退；事務(wù)類公務(wù)員實行常任制，多數(shù)通過考試錄用，主要負責(zé)執(zhí)行政府的日常業(yè)務(wù)，實行常任制。政務(wù)類公務(wù)員要講政治，講求政治道德，對政策有鮮明的立場和價值判斷；事務(wù)類公務(wù)員需講求職業(yè)道德，無論政策是什么內(nèi)容，是否和本人政治傾向有沖突，事務(wù)類公務(wù)員的職業(yè)道德都是將之不折不扣高效執(zhí)行到位。

現(xiàn)行的公務(wù)員制度設(shè)計，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員與非領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員的分類管理，這和政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員的分類具有一定的相通之處，但以是否擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)作為公務(wù)員制度建構(gòu)的主要標準并不適合。政務(wù)類公務(wù)員當然都是領(lǐng)導(dǎo)職位公務(wù)員，但領(lǐng)導(dǎo)職位公務(wù)員中大量的并不屬于政務(wù)類公務(wù)員，而是應(yīng)按照事務(wù)類公務(wù)員的管理方式進行管理。例如，中央政府部門的司局長甚至副部長都應(yīng)該是事務(wù)類公務(wù)員。實踐中，對于很多應(yīng)當按照功績制進行考核選拔的公務(wù)員，卻用民主競聘的方式進行，反映了這種管理上的錯位。

在大部制改革中，適當引入政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員“兩官分途”的實質(zhì)內(nèi)容，有利于提高執(zhí)行效率，照顧公務(wù)員的合理利益。實行“兩官分途”，將淡化人們的“做官”意識。做公務(wù)員，極少數(shù)人是從政；大多數(shù)人只是選擇了一個專門性的職業(yè)，在職業(yè)生涯中，薪酬和待遇可以逐步提高，但并無所謂升官進爵。

一個人做教師，職稱可以從助教到教授，但一輩子從事的工作是一樣的，為什么一個人不能一輩子從事科員工作？事務(wù)類公務(wù)員職業(yè)穩(wěn)定，晉升有定規(guī)，有利于減少跑官買官和所謂的官場斗爭、拉幫結(jié)派。對于縣級政府廣大事務(wù)類公務(wù)員來說，將有更好的職業(yè)前途，其道理不難明白。一個高中教師，無論在縣城中學(xué)還是京城中學(xué)，職業(yè)前景都差不多；一個事務(wù)類公務(wù)員，無論是在中央部委服務(wù)，還是在縣政府科局服務(wù)，也理應(yīng)如此，因為都是從事提供公共服務(wù)的專業(yè)工作。這種情況下，一個資深科員的工資高于縣長是完全可能的。

政務(wù)類公務(wù)員當以執(zhí)政黨理想“全心全意為人民服務(wù)”來要求。事務(wù)類公務(wù)員的管理不斷專業(yè)化，強調(diào)職業(yè)道德，切合多數(shù)人的實際思想水平，也有利于執(zhí)行效率的提高。

政治改革的重點是黨政聯(lián)動

我國政治的特點，決定了我國縣(市、區(qū))政府的雙重性。

一方面，縣級政府是中央與省、市政策主要的執(zhí)行機構(gòu)，是它們的行政下級。我國中央政府缺少自己的執(zhí)行機構(gòu)，我國中央行政機構(gòu)國務(wù)院的部、委、局、署是依法分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能的機關(guān)。這些部門的職責(zé)主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)，幾乎都沒涉及到政策的執(zhí)行。實際上，我國的國務(wù)院主要起一個政策的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)以及總的最高的監(jiān)督職能，中央的政策是通過中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級逐級向下執(zhí)行的。不僅中央政策的執(zhí)行，就是省市政策的執(zhí)行也依賴于縣。

另一方面，縣是我國最基本的地方性實體，是具有政治色彩的地方單位?？h的歷史最悠久、行政區(qū)劃最穩(wěn)定。我國的省，在人口和疆域可以和歐洲強國相提并論，但不是提供地方性公共品的合適規(guī)模單位。地方性公共品限于一定的區(qū)域，只有特定的人群才從辦理這些事物中受益。我國的縣、市(只包括市區(qū))，基本上是提供地方性公共品的合適單位。地方政治主要在縣，縣政府是最具地方性的政府。

上級層層壓擔(dān)子、派任務(wù)，最終都落在縣一級，同時，縣域群眾的期望和訴求，要在縣級權(quán)力機構(gòu)中得到反映，要依靠縣級政府解決。所以，在中國，縣級政府改革，具有極端重要性并且必然面臨復(fù)雜困難的情況。縣級政府改革不能僅考慮執(zhí)行效率，這不僅是行政機關(guān)內(nèi)部的改革。

順德大部制改革，在領(lǐng)導(dǎo)決策層面，在區(qū)委核心領(lǐng)導(dǎo)下，建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)集體決策、統(tǒng)籌分工的領(lǐng)導(dǎo)體制。全局性重大決策由“四位一體”(黨委、人大、政府、政協(xié))的區(qū)聯(lián)席會議負責(zé)。廣東在推廣順德經(jīng)驗中，要在縣委建立罷免撤換制度。通過黨的建設(shè)，來改善地方政府的決策體制或政治體制，在我國是現(xiàn)實可行的，也是有效的。

黨的領(lǐng)導(dǎo)機制在形成決策過程中是有著制度性的缺陷，黨的決策和議事機構(gòu)并沒有實體機構(gòu)化，也沒有日常化。黨的各級代表大會，黨委會這類機構(gòu)僅僅是會議形式出現(xiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)直接體現(xiàn)在以行政首長的角色行動。這很容易造成黨機構(gòu)和政府機構(gòu)在工作程序上的沖突，很難厘清黨政關(guān)系。其結(jié)果往往是：政策制定缺乏審議性，難以深思熟慮考慮公共利益，相反卻為部門利益、特殊利益集團背書；人事任免難以公開透明；行政部門的預(yù)算失去控制。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是其領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)如各級黨委會作為一個整體，對重大方針政策進行審議和深思熟慮，并擁有相應(yīng)的手段保證這些政策的實施，每個成員只能共享整體權(quán)力，而不是黨委成員們分別擁有某種權(quán)力主要是行政權(quán)力和優(yōu)惠，認為這些特殊的權(quán)力的總和就是黨的領(lǐng)導(dǎo)。當許許多多的黨員擁有在各自領(lǐng)域的特權(quán)，黨作為整體的執(zhí)政基礎(chǔ)，實際上在他們的日?；顒又幸驯黄茐摹?/p>

黨政分開不是黨同政治分開，而是黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)不能成為行政組織。在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是各級政府決策部門的主要部分。通過黨的建設(shè)，實現(xiàn)黨代會、黨委會的機構(gòu)化、日?；\轉(zhuǎn)，應(yīng)有專職委員日常駐會；要充分發(fā)揚黨內(nèi)民主。黨的委員會職權(quán)包括：重大方針政策的審議、重要人事任免的審議、財政預(yù)算的審議，監(jiān)督黨委常委會和行政部門首長。黨委常委會作為決策與行政的融合部門，既監(jiān)督政策的執(zhí)行，同時領(lǐng)導(dǎo)政策的制定，相對獨立于黨代會與黨委會，但受到后者的約束。

作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)所副研究員

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