社保專(zhuān)家交鋒“中國(guó)式養(yǎng)老”難題：養(yǎng)老金缺口靠啥填補(bǔ)

2012年06月21日 01:51
來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) 作者：王羚

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有關(guān)養(yǎng)老金的任何問(wèn)題都能引起一波又一波熱議。近日，從人力資源和社會(huì)保障部透出口風(fēng)將建議延遲領(lǐng)取退休金年齡，到一份報(bào)告曝出中國(guó)養(yǎng)老金缺口在2013年就高達(dá)18.3萬(wàn)億元，從相關(guān)部門(mén)的迅即辟謠，到草根和專(zhuān)家紛紛發(fā)表言論，養(yǎng)老金成了政府、學(xué)者以及普通民眾關(guān)注的話題。

巨大的養(yǎng)老金缺口對(duì)于不同年齡層次的人們來(lái)說(shuō)意味著什么？延遲退休年齡對(duì)個(gè)人帶來(lái)什么樣的影響？現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否保證人們?cè)诶夏曛笠率碂o(wú)憂？

當(dāng)被學(xué)者批為“漏洞頗多”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遭遇迅猛來(lái)襲的老齡化浪潮，而養(yǎng)兒防老已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)之后，中國(guó)人將靠什么來(lái)養(yǎng)老？就上述問(wèn)題，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪了中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍、清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏、浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與國(guó)際貿(mào)易學(xué)院教授謝作詩(shī)。

中國(guó)養(yǎng)老金缺口到底有多大？

楊燕綏：中國(guó)養(yǎng)老金確實(shí)是存在巨大的缺口，至于目前缺口到底有多大，具體要看變量的設(shè)計(jì)、模型的設(shè)計(jì)。但有一點(diǎn)可以肯定，分析中國(guó)的養(yǎng)老金缺口，不能看每年人力資源和社會(huì)保障部公布的養(yǎng)老金結(jié)余數(shù)據(jù)。因?yàn)檫@個(gè)數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳，第一，結(jié)余是少數(shù)省市的，比如東莞、深圳，這些年輕的城市，才有結(jié)余，第二，這些結(jié)余是來(lái)自個(gè)人賬戶(hù)的，實(shí)際上錢(qián)被挪用了。但現(xiàn)在中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是個(gè)人和統(tǒng)籌混賬管理，這導(dǎo)致年輕人將來(lái)要用的錢(qián)挪到當(dāng)前發(fā)放，雖然當(dāng)年看沒(méi)有缺口，但是實(shí)際上缺口非常大。

中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏精算和頂層設(shè)計(jì)，結(jié)構(gòu)混亂，將來(lái)會(huì)面臨更大的挑戰(zhàn)。

李珍：所謂2013年中國(guó)的養(yǎng)老金缺口達(dá)到18.3萬(wàn)億，這個(gè)數(shù)字和年份或許是被誤讀和誤傳了。如果只討論當(dāng)下問(wèn)題的話，說(shuō)到養(yǎng)老金缺口，從現(xiàn)金流量的角度看目前每年保費(fèi)收入是大于支出的，基金是安全的；如果從存量的角度看，政府對(duì)轉(zhuǎn)制成本是負(fù)債的，但是轉(zhuǎn)制成本到底是多少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有共識(shí)，更沒(méi)有官方的數(shù)據(jù)，僅就個(gè)人賬戶(hù)沒(méi)有做實(shí)的部分而言，“空賬”已達(dá)到一萬(wàn)多億。所以，如果不及時(shí)對(duì)養(yǎng)老制度進(jìn)行改革和調(diào)整的話，十多年后就可能出現(xiàn)當(dāng)期收支不平衡的情況。

謝作詩(shī)：到底有沒(méi)有18.3萬(wàn)億的缺口？這個(gè)問(wèn)題不重要。即使今天沒(méi)有18.3萬(wàn)億，明天也會(huì)達(dá)到、超過(guò)，并且最終不可維持。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)都有很?chē)?yán)重的問(wèn)題。這是個(gè)可怕的財(cái)政黑洞，迄今為止沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能解決得了，毫無(wú)例外。美國(guó)很多地方政府在財(cái)政上面臨破產(chǎn)，最大的債務(wù)包袱就來(lái)自于社會(huì)保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)。歐洲多國(guó)陷于主權(quán)債務(wù)危機(jī)，主要原因也是社會(huì)保險(xiǎn)吞噬了大量的財(cái)政收入，是名符其實(shí)的財(cái)政黑洞。

延遲退休利弊如何？

李珍：提高退休年齡、延遲退休金領(lǐng)取時(shí)間不是一個(gè)概念，但同樣是一個(gè)敏感的話題。提高退休年齡其實(shí)也是一個(gè)利益重新分配的政策。我想僅從受益人個(gè)人的角度談?wù)勍诵菽挲g政策。

首先，在可以預(yù)見(jiàn)的二三十年，甚至更長(zhǎng)一些時(shí)間內(nèi)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將高速增長(zhǎng)，這樣工資也將高速增長(zhǎng)，晚些年退休，對(duì)于絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)更能享受工資增長(zhǎng)帶來(lái)的好處。

其次，提高退休年齡不僅僅是改善制度的贍養(yǎng)比，對(duì)制度的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展起重要作用，對(duì)減輕或者是至少不加重企業(yè)和我們?cè)诼殨r(shí)的稅負(fù)是有幫助的，從而長(zhǎng)期內(nèi)對(duì)就業(yè)也是有幫助的。目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的贍養(yǎng)比是3：1，即3個(gè)人繳費(fèi)養(yǎng)1個(gè)退休老人，如果不提高退休年齡，隨著人口老齡化的發(fā)展，制度贍養(yǎng)比很快會(huì)達(dá)到2：1。我們要么選擇更高的費(fèi)率，要么選擇拿更少的退休金，要么選擇更多的繳費(fèi)年限和更大的繳費(fèi)基數(shù)，除此之外，我們還能做什么？也許有人會(huì)說(shuō)，財(cái)政出錢(qián)！記住，政府的錢(qián)都是納稅人的錢(qián)，差別只在于你是以保險(xiǎn)費(fèi)的形式還是別的什么稅種來(lái)繳納。

最后，提高退休年齡對(duì)我們個(gè)人而言也是至關(guān)重要的。我們的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由兩部分構(gòu)成，即社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)，退休時(shí)我們從社會(huì)統(tǒng)籌獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金，從個(gè)人賬戶(hù)獲得個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金的多寡主要取決于我們的繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短和繳費(fèi)基數(shù)的大小，繳費(fèi)年限越長(zhǎng)、繳費(fèi)基數(shù)越大，養(yǎng)老金則越高，即所謂“多繳多得，少繳少得”。個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金更是與退休年齡相關(guān)。個(gè)人賬戶(hù)的積累額在退休時(shí)會(huì)均攤到每月的退休金里，退休年齡越低，月除數(shù)越大，每月的退休金越少。政策規(guī)定，50歲、55歲、60歲退休的月除數(shù)為190、175和139。一個(gè)60歲和一個(gè)50歲退休的人比，前者個(gè)人賬戶(hù)多積累10年而月除數(shù)小51個(gè)月。

謝作詩(shī)：毫無(wú)疑問(wèn)，延遲退休金領(lǐng)取年齡是錯(cuò)誤的。第一，這違背了契約精神，損害了那些足額交付了養(yǎng)老保險(xiǎn)金而希望退休養(yǎng)老的人的利益。第二，延遲退休并不能根本解決養(yǎng)老金賬戶(hù)虧空的問(wèn)題，只是把問(wèn)題向后推。當(dāng)然，我清楚，搞社會(huì)保險(xiǎn)，養(yǎng)老金賬戶(hù)或遲或早必然要出現(xiàn)虧空，可以用變賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老金賬戶(hù)，也可以增加稅收用財(cái)政轉(zhuǎn)移來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老金賬戶(hù)，還可以發(fā)貨幣來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老金賬戶(hù)，但是這些最終不可維持，到最后延遲退休金領(lǐng)取時(shí)間就成為必然選擇。延到快死的那一天再領(lǐng)取養(yǎng)老金，賬戶(hù)虧空的問(wèn)題當(dāng)然不會(huì)存在。但這對(duì)于那些交保險(xiǎn)金的參保人是不是掠奪、不公平？這樣的社會(huì)保險(xiǎn)又有什么意義？

國(guó)資補(bǔ)充養(yǎng)老金缺口？

李珍：用存量的國(guó)有資產(chǎn)來(lái)填補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺口不是一個(gè)新的觀點(diǎn)，上世紀(jì)90年代以來(lái)討論轉(zhuǎn)制成本時(shí)，包括我本人在內(nèi)的許多人都有此主張。對(duì)于時(shí)下的熱議，我認(rèn)為應(yīng)該認(rèn)真區(qū)別轉(zhuǎn)制成本的缺口和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未來(lái)的缺口。因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立時(shí)，“老人”和“中人”工作期間的用于養(yǎng)老的勞動(dòng)剩余并沒(méi)有形成養(yǎng)老基金而是化為國(guó)有資產(chǎn)，轉(zhuǎn)制成本用國(guó)有資產(chǎn)來(lái)填補(bǔ)是合情合理的，而新制度未來(lái)的負(fù)債由國(guó)有資產(chǎn)來(lái)填補(bǔ)則需要慎重。

在理論上講，國(guó)有資產(chǎn)是全民的，憑什么用來(lái)補(bǔ)助一部分人？一些國(guó)家也建立了養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，如挪威的養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的目標(biāo)是人均60萬(wàn)美元，它是人人有份的制度，而我們不是。即使未來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%~90%，我們也不能指望基本養(yǎng)老保險(xiǎn)能做到全覆蓋，因?yàn)閺木蜆I(yè)結(jié)構(gòu)看，我們的非雇用就業(yè)是大量的，其中的許多人不會(huì)被現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋。

楊燕綏：至于國(guó)有企業(yè)的工資總額結(jié)余、外匯儲(chǔ)備沖抵、國(guó)有股劃撥都是減小養(yǎng)老金缺口的辦法，但是都需要有詳細(xì)的制度安排，不是說(shuō)一句話就可以的。國(guó)有企業(yè)現(xiàn)在養(yǎng)了這么多老職工，實(shí)際上它自己消耗也很多。它到底能做多少，怎么做，這都需要制度安排。

謝作詩(shī)：我主張取消社會(huì)保險(xiǎn)制度，而不是用國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)，或者變賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充社保基金。因?yàn)檫@樣做只是緩解一時(shí)的困難，卻不能根本解決賬戶(hù)虧空的問(wèn)題。至于外匯儲(chǔ)備，根本就不能用來(lái)補(bǔ)充社?；稹Ｄ悴荒苤苯咏o大家發(fā)美元，因?yàn)閲?guó)內(nèi)根本就不流通美元，發(fā)了美元人們會(huì)到銀行換成人民幣，最終美元還是回到外管局成為國(guó)家的外匯儲(chǔ)備。

這個(gè)過(guò)程等價(jià)于央行直接印鈔票補(bǔ)充社保基金。外匯儲(chǔ)備是那些出口了產(chǎn)品的個(gè)人和企業(yè)將所得美元暫存于國(guó)家(人民幣是收據(jù))的產(chǎn)物，人們隨時(shí)有用人民幣(收據(jù))換回美元的要求，怎能發(fā)給大家了事？當(dāng)然，一定要堅(jiān)持社會(huì)養(yǎng)老，那么賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充社?；鸬拇_不失為一個(gè)好主意。

問(wèn)題根源和出路何在？

楊燕綏：現(xiàn)行政策問(wèn)題很多，比如制度碎片化、身份特征濃厚，公共部門(mén)個(gè)人不交費(fèi)，待遇反而高，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。企業(yè)承擔(dān)費(fèi)率高，個(gè)人賬戶(hù)空賬貶值，同時(shí)面臨地方政府挪用風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前需盡快對(duì)中國(guó)養(yǎng)老金制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，以克服老年貧困；同時(shí)打造個(gè)人賬戶(hù)的儲(chǔ)蓄和市場(chǎng)融資功能，來(lái)改善老年生活。這個(gè)必須盡快做。但是目前我對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)調(diào)整的前景并不樂(lè)觀。

謝作詩(shī)：中國(guó)養(yǎng)老金制度最根本的問(wèn)題和弊端，其實(shí)也是整個(gè)世界養(yǎng)老金制度根本的問(wèn)題和弊端。只是中國(guó)由于特殊的人口結(jié)構(gòu)，以及由于制度缺陷養(yǎng)老金使用缺乏有效監(jiān)督等原因，其面臨的問(wèn)題會(huì)更嚴(yán)重。

最理想的是以?xún)?chǔ)蓄養(yǎng)老、養(yǎng)兒防老，以及基于市場(chǎng)的理財(cái)投資、商業(yè)保險(xiǎn)等綜合保險(xiǎn)體系。政府只提供最低生活標(biāo)準(zhǔn)的保障，這是社會(huì)救助，不是社會(huì)保險(xiǎn)，不是社會(huì)養(yǎng)老。征收的費(fèi)用不應(yīng)叫做社會(huì)保險(xiǎn)金，而應(yīng)明確地叫社會(huì)救助金。

養(yǎng)老保險(xiǎn)是儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)，不能像消費(fèi)型保險(xiǎn)那樣用沒(méi)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件的其他人的保險(xiǎn)費(fèi)來(lái)補(bǔ)償。儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)其實(shí)不是保險(xiǎn)，是儲(chǔ)蓄。投保人總會(huì)退休，要求獲得年金返還，這是確定無(wú)疑的。儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)應(yīng)是以本人支付的保險(xiǎn)費(fèi)來(lái)返還年金。無(wú)論是通貨膨脹使得儲(chǔ)蓄的養(yǎng)老錢(qián)變得不值錢(qián)發(fā)生養(yǎng)老困難，還是預(yù)期壽命延長(zhǎng)使得儲(chǔ)蓄的養(yǎng)老錢(qián)不夠養(yǎng)老了，又或者是獨(dú)生子女使得依靠子女養(yǎng)老有困難，這些都是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)并不能夠解決系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。而且一個(gè)人究竟將其收入中多大的部分存起來(lái)作退休之用才是合理的，這完全取決于此人的生活狀況與價(jià)值觀。為所有人定下一個(gè)參與社會(huì)保障體系的最低比例，和為他們定下花費(fèi)于住宿或者交通的最低比例一樣，都是極不合理的。個(gè)人對(duì)如何支配其擁有的資源最有發(fā)言權(quán)。

李珍：中國(guó)不是人口結(jié)構(gòu)最老的社會(huì)，但我們養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率達(dá)到28%，可能是世界上最高的。在職時(shí)費(fèi)率高、退休金難“?；尽?，從長(zhǎng)期看財(cái)務(wù)難以持續(xù)，這就是制度的問(wèn)題。

管理中的“跑冒滴漏”是部分的原因，最主要的原因還是制度安排出了問(wèn)題。第一，我們?cè)O(shè)計(jì)了個(gè)人賬戶(hù)，但個(gè)人賬戶(hù)資金的收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工資率，所以產(chǎn)生了部分效率損失，個(gè)人賬戶(hù)提供的養(yǎng)老金遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不成制度設(shè)計(jì)的水平。

第二，制度的目標(biāo)太多，參數(shù)的設(shè)定不能同時(shí)滿(mǎn)足諸多的目標(biāo)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度簡(jiǎn)單照抄了社會(huì)保障的基本目標(biāo)：廣覆蓋、保基本、可持續(xù)。我們的定量研究發(fā)現(xiàn)，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中廣覆蓋與?；?、可持續(xù)是沖突的。

為了廣覆蓋，制度規(guī)定的領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格過(guò)于寬松，除了熱議的退休年齡過(guò)低外，最低繳費(fèi)年限只有15年、繳費(fèi)基數(shù)下限為社會(huì)平均工資的60%，有些地方更是下調(diào)為40%，這樣繳費(fèi)的基數(shù)會(huì)縮小、繳費(fèi)的人數(shù)會(huì)減少。這也就是為什么看上去我們?nèi)齻€(gè)人養(yǎng)老一個(gè)，費(fèi)率達(dá)28%，而老年人的收入還會(huì)如此低，且基金結(jié)余也不多的原因。

我個(gè)人的建議是改結(jié)構(gòu)調(diào)參量。社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)分離，政府只對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌部分負(fù)責(zé)，如果我們可以通過(guò)調(diào)整參量保證3個(gè)人養(yǎng)1個(gè)人，保證繳費(fèi)基數(shù)為社會(huì)平均工資的100%，則費(fèi)率15%的情況下，養(yǎng)老金就可達(dá)45%。個(gè)人賬戶(hù)分離后可并入企業(yè)年金，也可做成個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶(hù)。調(diào)參量包括小步提高退休年齡、提高最低繳費(fèi)年限、保證現(xiàn)行的繳費(fèi)基數(shù)等，這是一個(gè)一攬子計(jì)劃。