大部制下一步：鐵道部變革歷史進(jìn)程或加快

2012年07月16日 15:27
來源：財經(jīng)國家周刊

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文/《財經(jīng)國家周刊》記者 王玉光 孫瑩 魏洪磊

專家預(yù)見，大部制改革將繼續(xù)推進(jìn)。首先是總結(jié)前期經(jīng)驗和教訓(xùn)，以及在地方進(jìn)一步試點推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能優(yōu)化

種種公開信息顯示，始自2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將會繼續(xù)推進(jìn)。

今年上半年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室(簡稱“中編辦”)分別前往鐵道部、交通運(yùn)輸部、 中國民航局調(diào)研。

關(guān)于調(diào)研內(nèi)容，據(jù)民航局的一位官員介紹，中編辦的工作人員一方面考察了解民航局監(jiān)管機(jī)場、航空公司等民航企業(yè)的方式；另一方面，向民航局官員了解了并入交通部之后，民航局官員對交通大部制體制的意見和建議。

6月初，北京鐵路系統(tǒng)兩級檢察院和法院全部完成從鐵路局向地方移交的過程，實現(xiàn)屬地化管理。自2月23日全國最高法院和最高檢察院向各地下發(fā)通知、要求在今年6月底前完成鐵路檢、法兩院向地方移交以來，青海、陜西、甘肅、安徽和江蘇等地均已陸續(xù)交割。

在國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所專家看來，上述種種信號，暗示“交通部大部制改革將要提速”。

環(huán)保部官員不久前也曾向媒體透露，“環(huán)保部機(jī)構(gòu)改革工作班子和辦公室已經(jīng)建立”。

目前環(huán)保部至少有三大職能存在部門條塊切割現(xiàn)象：“污染防治”職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門；“資源保護(hù)”職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門；“綜合調(diào)控管理”職能則分散在發(fā)改委、財政、經(jīng)貿(mào)(工信)、國土等部門。

上述環(huán)保部官員建議，進(jìn)一步完善環(huán)保部大部制建設(shè)。

而在此之前，一份“專家版”大部制改革的虛擬方案曾廣泛流傳。這份方案針對28個部委一一提出改革建議：將發(fā)改委全稱改為“國家發(fā)展與改革規(guī)劃委員會”，將國土資源部的資源管理職能并入環(huán)保部，組建環(huán)境資源部，土地規(guī)劃和利用管理職能并入住建部；將鐵道部并入交通運(yùn)輸部，地方鐵路局改制為鐵路運(yùn)營企業(yè)集團(tuán)，等等。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱正率團(tuán)在歐洲考察“行政改革和公共管理現(xiàn)代化”。汪此前曾參與設(shè)計2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。

據(jù)同赴歐洲考察的國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授時紅秀透露：“十八大以后，大部制會繼續(xù)推進(jìn)”。其方向?qū)?cè)重于“總結(jié)前期經(jīng)驗和教訓(xùn)”，以及“地方根據(jù)實際情況推進(jìn)(政府)機(jī)構(gòu)改革和職能優(yōu)化”。

大與小

2008年，國務(wù)院啟動新一輪部委機(jī)構(gòu)改革方案，大部制改革就此拉開序幕。

這次改革涉及調(diào)整變動機(jī)構(gòu)15個，正部級機(jī)構(gòu)減少4個。其中，新組建的工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等五個大部，引人注目。

所謂“大部”，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的機(jī)構(gòu)相對集中起來，由一個部門統(tǒng)一管理。大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能。其首要解決的是“政出多門”問題。

據(jù)不完全統(tǒng)計，在國務(wù)院2008年以前的66個部門中，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責(zé)交叉；而農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后管理，則涉及到14個部委的職能交叉。

行政職能的條塊分割、碎片化，不僅導(dǎo)致部門扯皮、行政效能低下、經(jīng)濟(jì)資源浪費(fèi)，更重要的是，影響到履行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管和社會管理等職能，影響到向民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和社會保障。

正源于此，十七大報告提出大部制改革思路，期待通過新一輪行政管理體制改革，化解政府部門中存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉等矛盾，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新變化。

諸多學(xué)者認(rèn)為，中國推進(jìn)大部制改革是大勢所趨。改革開放30余年，大的政府機(jī)構(gòu)精簡至少已有5次。其中，1988年的機(jī)構(gòu)改革使國務(wù)院部委由45個減為41個，并首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一歷史性命題；此后，政府職能從計劃經(jīng)濟(jì)時代直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，向增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力和行業(yè)管理能力過渡。2003年，在加入世貿(mào)組織背景下，國務(wù)院設(shè)立國資委和銀監(jiān)會等部門，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管能力。

在2008年全國兩會上提出大部制改革方案后，中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任王東京教授曾建議，應(yīng)逐步精簡中國的部委機(jī)構(gòu)。他說，目前歐美、日韓等國家的部級機(jī)構(gòu)大都在12個至18個之間。而中國國務(wù)院下屬的部委就有28個，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個、直屬機(jī)構(gòu)18個、辦事機(jī)構(gòu)4個。中國推行大部制改革“有必要”。

也并不是所有人都贊成大部制。中國人民大學(xué)政府管理與改革研究中心副主任祁光華教授就明確表示：“不是說把部委弄大了，問題就解決了”。在他看來，組織與組織之間的橫向協(xié)調(diào)跟大小沒有關(guān)系?！皬墓补芾砘蚪M織理論上來看，不見得‘大’就好，‘小’反而更為靈活，更容易適應(yīng)環(huán)境變化?！?/p>

祁光華認(rèn)為，對中國政府來講，更重要的是政府職能轉(zhuǎn)變?！罢缮孢^多的要歸還社會”，如果不以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤崛ネ七M(jìn)大部制，“對社會可能會有負(fù)面作用”。

大部制改革的核心是政府職能轉(zhuǎn)變。這在專家層面成為共識。時紅秀表示：大部制改革本身并不是目的。政府部門是“大而少”(即由較少但更綜合的部門組成)還是“小而多”(即較多但更專業(yè)化的部門組成)，取決于行政資源配置是否在不損害市場功能的同時對市場實現(xiàn)了有效的監(jiān)管，是否在充分激發(fā)全社會活力的同時向社會提供高效率的公共服務(wù)。

國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家也認(rèn)為，大部制改革的目的不是政府裁員，也不是精簡機(jī)構(gòu)，而是人員崗位合理化、機(jī)構(gòu)合理化；大部制改革更不是簡單的合并權(quán)力，其實質(zhì)是分權(quán)，既包括平級的權(quán)力轉(zhuǎn)移，也包括向下級的放權(quán)。

在竹立家看來，大部制改革的關(guān)鍵目標(biāo)，是明確政府的職能和責(zé)任，理清政府權(quán)力邊界，劃清權(quán)力清單，從而也方便人大常委會和社會公眾對權(quán)力的監(jiān)督，使政府提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會治理。

合與分

雖然大部制改革被譽(yù)為“國家走向理性”的重要一步，但諸多大部制改革的不如意現(xiàn)狀，卻漸漸淪為了反對者的口實。

在國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊小軍看來，大部制改革推行四年多來，確實取得了不少成效，但也有些問題仍舊沒有解決。這些問題“有些是大部制改革探索過程中衍生的，有些是大部制改革還不徹底帶來的，還有一些則是部門利益的自然對抗”。

“貌合神離”是一些專家對此前的幾個大部制改革樣本的一致批評。部門職能交叉的矛盾內(nèi)部化以后，有些實際問題并未得到有效解決。

以交通運(yùn)輸部為例。民航局、郵政局在2008年納入交通運(yùn)輸部后，在內(nèi)部仍舊保持者高度的決策自主權(quán)。一個鮮明的事例是，民航局的年度工作會議通常都是先于交通部召開。這意味著“交通部對全年部委工作重點、難點的指導(dǎo)意見，似乎與這個下屬部門沒太多關(guān)系”。

一位工業(yè)和信息化部官員也曾私下向記者說：“工信部部門之間的融合度至今仍然較低。雖然一直提兩化融合，可在實際上，各個省市的工業(yè)部門和信息化部門還是分著的。表面上是合著的，在內(nèi)部則各自獨立。這就帶來一個問題：大部制的實現(xiàn)效率是不是如當(dāng)初設(shè)想的那么好？”

在這位工信部官員看來，工業(yè)和信息化部門合并后，“客觀上是沒有強(qiáng)化通信與電子的職能?！?/p>

國家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，現(xiàn)在一些部門之所以對大部制機(jī)構(gòu)合并有抵觸，主要有幾個原因：一是人員的分流、重組困難，誰都不愿以被降格；二是部門利益肥瘦不均，重組后有利益沖突；三是大部制強(qiáng)調(diào)分權(quán)，行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分立，而有些利益部門就是愿意“政企不分”。

大部制改革的不徹底性，也被詬病。

仍以交通為例。有知情人透露，針對“十二五”規(guī)劃中提出的“建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系”，國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部和鐵道部三方規(guī)劃各有所想。對綜合交通運(yùn)輸體系“幾橫幾縱”的定義也不一致。

這種情況在房地產(chǎn)領(lǐng)域會明顯一些。

2009年，民間對房價大幅上漲意見頗大，也引發(fā)了住建部和國土資源部之間關(guān)于地價、房價之爭。在住建部當(dāng)時列出房價上漲的六大主因中，土地價格被列為房價飆升的主要因素。國土資源部則在當(dāng)年拿出了一份全國620個地產(chǎn)項目土地成本調(diào)查報告。這份報告顯示，在全國抽樣的105個城市620個房地產(chǎn)開發(fā)項目中，多數(shù)地價占房價比例在15%~30%之間，平均為23.2%，其中在30%以下的約占78%。國土資源部由此認(rèn)為，最終影響地價高低的決定性因素主要是市場供求關(guān)系，也就是住房市場投機(jī)過多問題。

最后在中央政府對地產(chǎn)調(diào)控不利的責(zé)問之下，兩部委才在各自管轄范圍內(nèi)展開動作。

近年來，牛奶、瘦肉精等食品安全事件不斷引發(fā)社會恐慌。而每逢行政問責(zé)之時，相關(guān)部委都有一些客觀理由來減輕甚至規(guī)避責(zé)任。專家認(rèn)為，這也是大部制改革不徹底的一種表現(xiàn)。

據(jù)研究者統(tǒng)計，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品在整個生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)可謂是“九龍治水”：種養(yǎng)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門來管理，加工環(huán)節(jié)由質(zhì)檢部門來管理，交易環(huán)節(jié)由工商部門來管理，物流環(huán)節(jié)則由商務(wù)部門及交通部門來管理，餐飲環(huán)節(jié)由衛(wèi)生防疫等部門來管理……

“九龍治水”現(xiàn)象在其他一些領(lǐng)域也存在。

“十一五”規(guī)劃中提出的“三網(wǎng)融合”，旨在通過大幅度的信息化來推動中國社會的全面進(jìn)步，但至今舉步維艱。雖然“三網(wǎng)融合”在技術(shù)上不難解決，而在現(xiàn)實中則囿于若干部門的利益紛爭而進(jìn)展不快。

另外，組建大部制的初衷是要精簡部門數(shù)量，提高政府的效率。而這幾年部委內(nèi)部的擴(kuò)張速度并沒有減慢。這就涉及到一個政府邊界的問題，以及如何對“大部”進(jìn)行監(jiān)督。

在中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部李旭章教授看來，大部制也是一把雙刃劍：“原來一個企業(yè)辦事要找好幾個部門，現(xiàn)在可能找一個部門就搞好了，權(quán)力集中確實帶來行政效率。但同時，如果沒有對權(quán)力的制約，則可能就會導(dǎo)致其他問題，包括腐敗問題”。大部制的核心問題，即行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立，落實尚不到位。

至于地方上的大部制改革探索，如廣東佛山和順德的“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”試驗，在一些專家看來，在“以政府職能的切實轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)”上還需要做更多的努力。一些地方部門曝出的“一正二十副”現(xiàn)象，成為地方機(jī)構(gòu)改革還面臨的問題。

何處破題

2010年，北京京藏高速公路持續(xù)數(shù)月的大堵車驚動決策高層。國家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣彼時曾建言決策部門，認(rèn)為這次擁堵事件充分暴露出交通運(yùn)輸部、鐵道部、能源和電網(wǎng)等各個部門之間缺乏配合、互不協(xié)調(diào)、各自為政?！凹涌焱七M(jìn)交通部門大部制迫在眉睫”。

王小廣在文章中分析：京藏高速堵車的主要原因，是公路網(wǎng)和鐵路網(wǎng)的建設(shè)規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)和互補(bǔ)。“過去60%的煤炭資源都以山西為中心向外運(yùn)送，鐵路網(wǎng)建設(shè)也以此為據(jù)；現(xiàn)在情況發(fā)生了變化，內(nèi)蒙古成為煤炭主要輸出地，而鐵路網(wǎng)建設(shè)沒能及時跟上，從而導(dǎo)致高速公路運(yùn)力激增，嚴(yán)重超負(fù)。”他表示，如果深究起來，這其中還反映出運(yùn)煤和輸電兩個部門的分割獨立。

“十二五”規(guī)劃中明確提出，要全面建設(shè)“現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系”。其中一項核心內(nèi)容，就是推進(jìn)公路、鐵路、航空、水運(yùn)和管道運(yùn)輸五大交通系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，形成互補(bǔ)、協(xié)調(diào)的綜合運(yùn)力。

也是在此背景下，社會上建議將鐵道部盡快并入業(yè)已涵蓋民航、郵政系統(tǒng)的交通運(yùn)輸部，組建“大交通部”的輿論多了起來。

一位不便具名的專家在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時表示，鐵道部變革的歷史進(jìn)程或許會加快。

在王小廣看來，建立綜合交通運(yùn)輸體系是當(dāng)務(wù)之急。這關(guān)系到中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，如提高服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，首要前提是交通物流運(yùn)輸體系的支撐。因而，交通運(yùn)輸部門的大部制改革應(yīng)排在首位。

除了交通運(yùn)輸領(lǐng)域的綜合規(guī)劃，目前還亟待提高國土利用綜合規(guī)劃能力。有專家表示，“這些年住建部和國土部總是圍繞著房地產(chǎn)調(diào)控扯皮的現(xiàn)象是存在的，實質(zhì)上他們更應(yīng)該做的是全面落實主體功能區(qū)規(guī)劃”。

社會上也流傳有關(guān)于國土資源部與住建部的合并或拆分的說法。一種說法是，將國土資源部拆分，將其土地規(guī)劃與管理職能劃入住建部，將其資源管理職能并入環(huán)保部，組建環(huán)境資源部。

另一種說法是，組建大國土部，這意味著對住建部的分拆。住建部下面設(shè)立房地產(chǎn)市場監(jiān)管司，其重要的職能之一便是指導(dǎo)城鎮(zhèn)土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和開發(fā)利用工作。這與國土資源部的職能有重合。

住建部政策研究中心主任秦虹說，這個說法都兩年多了，但一直是民間傳言。而王小廣表示，國土、交通、建設(shè)等部門在有些國家都是橫向打通的，如日本的國土交通省。這方面或可為中國日后借鑒。

此前，地產(chǎn)商潘石屹也曾主張將住建部和國土部合并，理由是“地跟房子是永遠(yuǎn)離不開的，如果把地和房子分開各搞各的，就容易出問題?！?/p>

中央黨校李旭張教授則認(rèn)為，相比中央部委的機(jī)構(gòu)調(diào)整，縣域經(jīng)濟(jì)更迫切需要大部制改革。要增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，亟需減員增效、建立“經(jīng)濟(jì)適用型政府”。因而，縣級政府機(jī)構(gòu)和職能改革，或許應(yīng)是未來大部制改革努力破題的方向。

國家行政學(xué)院教授時紅秀此前曾撰文認(rèn)為，大部制改革的重點領(lǐng)域應(yīng)集中在交通、市場監(jiān)管、現(xiàn)代社會治理、金融業(yè)綜合經(jīng)營、公共財政和文化大發(fā)展大繁榮等幾個方面。

她在文章中提出，大部制改革要順利推行，“頂層設(shè)計”不可或缺。同時應(yīng)選取若干重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，凝聚共識，先行先試。在她看來，“這需要更大的政治勇氣和政治智慧”。

竹立家教授說，大部制改革的一個特點，就是要把具體提供公共服務(wù)的部門與提供公共政策的部門區(qū)別開來。誰是制定政策的， 誰是執(zhí)行政策的，要規(guī)定清楚。因而，大部制改革的頂層設(shè)計者，應(yīng)該是國務(wù)院法制辦中編辦等，而不是牽扯其中利益的各個部委。

國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊小軍則提出，要高度重視法律手段，確保大部制改革過程和成果。“大部制改革涉及到各方利益，利益多元化是最大的特點，而調(diào)控這些利益沒有‘游戲規(guī)則’是不行的。最好的‘游戲規(guī)則’就是法律。因為法律是公開的‘游戲規(guī)則’”。

這一觀點也得到交通運(yùn)輸部某部級官員認(rèn)同。他曾向《財經(jīng)國家周刊》記者表示：要繼續(xù)推進(jìn)大部制，就一定要界定清楚大部制的內(nèi)涵，并且想明白“我們究竟需要什么樣的大部制”。應(yīng)需要立法和系統(tǒng)規(guī)劃，即頂層設(shè)計。