吳英案暴法律真空 《放貸人條例》修改四次上報仍被否

2012年02月04日 10:52
來源：華夏時報 作者：陳巖鵬 應(yīng)遼產(chǎn)

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“像吳英非法集資，時間上處于事后監(jiān)管，地方政府也沒辦法，沒有法律可依，沒有依據(jù)，不好管，只好事后打壓，這是法律的真空、法律的缺乏造成的?！?月2日，溫州中小企業(yè)協(xié)會會長周德文面對來訪的《華夏時報》記者說。

而這個法律上的空白，從2007年開始，中央有關(guān)部門就想彌補(bǔ)上，央行、國務(wù)院法制辦等部門也不止一次地進(jìn)行調(diào)研，但時至今日，被社會各界寄予厚望的《放貸人條例》仍然遲遲沒有出臺。

本報記者獨(dú)家獲得的消息是，《放貸人條例》已經(jīng)修改了4個版本了，最后一個版本是央行在去年10月上報國務(wù)院法制辦的，但最終還是被否。

一位參與該條例研究制定的人士向本報記者透露，其最近一次被否的原因是“無法控制資金流向”，而存在較大分歧的條款則更多，還包括主管部門的確定、貸款利率的限制，以及對放貸人準(zhǔn)入門檻的限制。

不過，日前有消息稱，溫州國家金融改革試驗(yàn)區(qū)方案已上報國務(wù)院，而該方案中便提出了擬出臺《放貸人管理?xiàng)l例》這一條。周德文說，他牽頭起草的《民間借貸法》草案立法建議稿已經(jīng)上報到有關(guān)部門。上述知情人士也向本報記者證實(shí)，最新版本的《放貸人條例》也將再次上報國務(wù)院。

最近《人民日報》刊登溫家寶總理1月6日在全國金融工作會議上的講話，溫家寶表示，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域。

鼓與呼

周德文為民間借貸合法化已經(jīng)呼喊了10年。

他說：“10年前就召開了民間金融的大型論壇，大聲疾呼民間借貸，國家要盡快立法，因?yàn)槊耖g借貸規(guī)模也是越來越大，民間借貸對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用，已經(jīng)被社會所公認(rèn)。”

這也是市場的客觀需要，現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)涵蓋不了大量中小企業(yè)，這樣的情況下，民貸尤其顯得特別重要。據(jù)全國工商聯(lián)調(diào)查，規(guī)模以下的小企業(yè)90%沒有與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生任何借貸關(guān)系，微小企業(yè)95%沒有與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生任何借貸關(guān)系，中小企業(yè)融資只能依靠民間借貸市場。

而民間融資目前在我國已經(jīng)非常普遍，江浙等民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)尤其如此。人民銀行溫州市中心支行監(jiān)測顯示，當(dāng)?shù)卮蠹s89%的家庭個人和59%的企業(yè)都參與了民間借貸，整個民間借貸市場規(guī)模約1100億元。而溫州各銀行機(jī)構(gòu)的信貸總規(guī)模目前也就4000多億元。

不僅如此，周德文在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，浙江全省的民間借貸規(guī)模已經(jīng)超過1.5萬億元，全國達(dá)到3.7萬億元。但是，長期以來民間融資被認(rèn)為是“地下金融”、“灰色金融”，其法律地位一直沒能得到確認(rèn)。

更讓周德文憂心忡忡的是，民間借貸因沒有合法化而存在巨大的風(fēng)險。

記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，2010年溫州民間借貸市場規(guī)模約700億元，僅僅2011年一年便增加了400億。周德文警示，民間借貸規(guī)模突飛猛進(jìn)，利率不斷攀高，并且全民借貸，全社會把資金沖向于民間借貸，存在巨大風(fēng)險，又沒有法律，政府處于事后管理狀態(tài)。

“不出事還好睜只眼，閉只眼，裝沒看到，出事了像吳英非法集資，時間上處于事后監(jiān)管，地方政府也沒辦法，沒有法律可依，沒有依據(jù)，不好管，只好事后打壓，這是法律的真空，法律的缺乏造成的。”周德文說。

事實(shí)上，早在2010年，周德文牽頭溫州專家，與北京的專家一同開始起草《民間借貸法》。據(jù)周德文講，國外管這個《民間借貸法》叫做《放貸人條例》，稱呼不同而已。

周德文牽頭起草《民間借貸法》，并初步形成了方案，他也向全國相關(guān)人大的領(lǐng)導(dǎo)和到溫州調(diào)研的中央領(lǐng)導(dǎo)吹過風(fēng)，他們也很贊成提案發(fā)給全國人大法律起草部門、研究部門。

“第二個途徑，我是民主黨派人士，通過民進(jìn)這條線，通過民進(jìn)的渠道，以黨派議題提案，或者民進(jìn)的全國人大代表、全國政協(xié)委員把這個提案上報給中央，希望他們采納，盡快對民間借貸立法。”周德文說。

調(diào)研

近年來，管理層一直致力于推動民間融資“陽光化”進(jìn)程。

早在2007年3月，中國人民銀行就組成了《中國(放貸人條例)立法研究》課題組，選擇廣東、浙江、山西等九省作為樣本地區(qū)，對國內(nèi)民間借貸及小額信貸公司的狀況進(jìn)行調(diào)研，隨后又初擬了《放貸人條例》草案，遞交國務(wù)院審批。

2008年11月，央行研究局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，將盡快制定《放貸人條例》，開放信貸市場。《放貸人條例》重在保障有資金者的放貸權(quán)利，是對其私有財產(chǎn)使用權(quán)的尊重。規(guī)范的民間借貸可以堵住地下錢莊等非法資金渠道，使民間金融在促進(jìn)中小企業(yè)融資方面發(fā)揮作用；也是在2008年11月，央行研究局負(fù)責(zé)人透露，由央行起草的《放貸人條例》草案已提交國務(wù)院法制辦，民間借貸有望通過國家立法形式獲得規(guī)范。

2009年，國務(wù)院法制辦也開始介入調(diào)研，并將《放貸人條例》列入法制辦的二檔立法計劃。2010年7月，央行金融研究所和英國駐華使館共同主辦的中英中小企業(yè)融資國際研討會透露，央行金融研究所和英國駐華使館正合作開展的“非銀行放貸人立法框架”等三個課題研究進(jìn)展順利，已取得部分階段性成果。

但若干年過后，外界只能聽到一次又一次高級別調(diào)研，而萬眾期待的《放貸人條例》卻遲遲未能出臺。

“民貸合法化才能更好地為民營企業(yè)服務(wù)，目前的瓶頸到底在哪里？”周德文反問記者，“國家有關(guān)部門怕大量民間資金影響現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的利益，大量的民間資金介入，沖擊金融的秩序，這是顧慮，最大的阻力是金融機(jī)構(gòu)被一些利益集團(tuán)牢牢地控制著，不愿新的機(jī)構(gòu)進(jìn)入，出現(xiàn)玻璃門、彈簧門?！?/p>

而本報記者獲得的消息是，《放貸人條例》已經(jīng)修改了4個版本了，最后一個版本是央行在去年10月份上報國務(wù)院法制辦的，但還是與之前的3個版本命運(yùn)相同，再一次被否，其中一個原因是“《條例》無法控制資金流向”。

據(jù)參與《放貸人條例》研究制定的人士透露，該《條例》諸多條款存在較大的爭議，例如，在如何確定主管部門上的分歧就很大。

“有的說應(yīng)當(dāng)是正規(guī)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等，有的則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是非正規(guī)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如各地政府金融主管部門、工商局等，還有的主張應(yīng)當(dāng)是正規(guī)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)相結(jié)合的綜合模式，到現(xiàn)在也沒有形成一個統(tǒng)一意見。”上述人士稱。

分歧

但讓周德文看到希望的是總理的表態(tài)。最近《人民日報》刊登溫家寶總理1月6日在全國金融工作會議上的講話，溫家寶表示，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域。而日前也有消息稱，溫州國家金融改革試驗(yàn)區(qū)方案已上報國務(wù)院，而該方案中便提出了擬出臺《放貸人管理?xiàng)l例》這一條。

“去年‘十一’溫總理來溫州調(diào)研，我是當(dāng)面提出民間借貸合法化的建議，溫總理當(dāng)時表態(tài)也是完全肯定的、贊賞的?！敝艿挛姆Q。

周德文拿出一份名為《民間借貸法》的立法建議稿，該建議稿明確指出：“民間借貸是指自然人之間、自然人與非金融機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)組織之間、非金融機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)組織之間借出資金，收回本金和利息的市場行為。

知情人士也向本報證實(shí)，“《放貸人條例》也允許自然人從事借貸。”周德文認(rèn)為，“過去個人與個人之間是可以借貸的，但是個人跟公司，公司跟公司間的借貸是不允許的。借貸雙方是平等自由的，自愿，堅守信用的，堅守這樣的原則進(jìn)行交易，雙方要對借貸行為負(fù)責(zé)，承擔(dān)借貸的風(fēng)險，借貸雙方也要為對方的保密，有的人借錢不要講的，要保密，還要對借款的金額、時間、期限，償還的方式都要約定，雙方要自行約定。”

不過，據(jù)上述人士透露，放貸人準(zhǔn)入門檻參照《小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，這就意味著個人或企業(yè)至少需要1000萬元的自有資金才能開展放貸業(yè)務(wù)。

“如果這樣，很有可能一些地下錢莊會繼續(xù)地下經(jīng)營，不被民間借貸有關(guān)法律規(guī)范，可以逃避營業(yè)稅，可以不被審查、年檢；雖然有風(fēng)險，但利率也可以更高，大部分民間借貸公司一直是這么操作的，這將與管理層希望通過制定《放貸人條例》使民間融資進(jìn)一步陽光化的初衷相背離?！鄙鲜鋈耸糠Q。

另一個難點(diǎn)是貸款利率的設(shè)計。據(jù)上述人士透露，《放貸人條例》規(guī)定，放貸人利率上限不高于同期同類貸款基準(zhǔn)利率的4倍。

周德文也提出了類似的建議，他說，在目前利率沒有市場化的管理前提下，對于利率必須要有約定，以基準(zhǔn)利率4倍為上限，不能高于此數(shù)，否則就是高利貸了，不能受法律保護(hù)，民間借貸也要遵守國家其他配套的法律。但上述人士則有不同的意見，“目前我國民間借貸的實(shí)際利率遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)利率的4倍，這樣限制是不是會打擊民間資本的積極性？”