住建部再次設(shè)計水改思路：法國模式呼聲最高

本報記者 賈海峰

實(shí)習(xí)記者 張文文 北京報道

9月2日，一位接近住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的人士透露，住建部城建司和相關(guān)行業(yè)協(xié)會正在擬定新的“水改”思路，目前還沒有成文，不過指導(dǎo)思路是解決“溢價”問題、推行水務(wù)資產(chǎn)出讓方式的改革。

當(dāng)日，住建部城建司副司長劉賀明在“2009中國城市無車日”新聞發(fā)布會上對本報記者說，有關(guān)改革思路正在研究中，對于不同的產(chǎn)權(quán)出讓改革方式，專家們還有不同意見。

據(jù)本報記者了解，目前呼聲最高的一種意見是，采取法國模式：水務(wù)公司資產(chǎn)仍是國家所有，而且管網(wǎng)等固定資產(chǎn)投資仍是財政性投入。供水和污水處理等服務(wù)進(jìn)行了市場化，由社會資本進(jìn)行運(yùn)營，政府按照特許經(jīng)營合同給予社會資本回報。

政府重新負(fù)起投資責(zé)任

上海濟(jì)邦咨詢公司總經(jīng)理張燎向記者表示，目前水務(wù)改革爭議比較大的就是產(chǎn)權(quán)改革問題。自2002年以來，由地方政府主導(dǎo)的水務(wù)改革模式，將水務(wù)行業(yè)和服務(wù)與一般競爭性行業(yè)混為一談。地方政府都以賣水務(wù)資產(chǎn)和國有股權(quán)為改革主要方式，而由于特許經(jīng)營制度不完善和企業(yè)對地方政府不信任，最終也導(dǎo)致了擁有一部分水務(wù)公司資產(chǎn)或股權(quán)成了特許經(jīng)營的前提。

不少城市的地方政府為了解決資金問題，將部分產(chǎn)權(quán)賣給投資者套現(xiàn)，但又受限于法律規(guī)定(大中城市供水管網(wǎng)中方必須控股)或憚于運(yùn)營服務(wù)風(fēng)險，保留了部分產(chǎn)權(quán)政府持有。

張燎說，這樣做的直接結(jié)果是，政府作為水企業(yè)部分產(chǎn)權(quán)的實(shí)際所有者，同時扮演著“裁判員”和“運(yùn)動員”雙重角色，存在明顯的監(jiān)管主體和被監(jiān)管者的角色沖突。在產(chǎn)權(quán)完全政府所有和完全非公擁有這兩者之間，所有權(quán)的混合擁有其實(shí)是最難運(yùn)作的一種選擇。

“當(dāng)前水務(wù)改革再也不能摸石頭過河，要么采用政府單一擁有產(chǎn)權(quán)的模式，要么采用企業(yè)單一擁有產(chǎn)權(quán)的模式，”張燎說，如果采用政府單一擁有產(chǎn)權(quán)的模式，則可以采用服務(wù)外包、特許經(jīng)營等方式或國有企業(yè)運(yùn)營的方式皆可。政府負(fù)責(zé)資本性投資，企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營管理及資產(chǎn)維養(yǎng)，并專注于運(yùn)營服務(wù)。

如果采取企業(yè)單一擁有產(chǎn)權(quán)的模式，則社會資本獲得水企業(yè)產(chǎn)權(quán)，使企業(yè)真正獲得投資決策和管理權(quán)力。政府通過行業(yè)專項規(guī)劃、中長期商業(yè)計劃和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等來對水務(wù)企業(yè)進(jìn)行管理。

2009年8月31日，由國家發(fā)改委、中國價格協(xié)會在大連組織的“城市供水價格管理政策暨水價改革培訓(xùn)班”上，國融大通財務(wù)咨詢公司總經(jīng)理李智慧提出了政府購買服務(wù)條件下的兩權(quán)分離式改革的方式，得到了在場許多企業(yè)代表的贊同。

李智慧說，這種改革方式是要使政府重新承擔(dān)起對水務(wù)設(shè)施的天然責(zé)任，明確政府對民生工程的投資主體責(zé)任。

在這個改革方案中，分離出所有權(quán)是指：供水設(shè)施及資產(chǎn)由政府全額投入，不計投資收益，不納入水價成本，并且不出售供水資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸政府。與此同時放開水務(wù)的經(jīng)營權(quán)，引進(jìn)市場機(jī)制，形成適度競爭，以服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)和服務(wù)價格合理為標(biāo)準(zhǔn)，以競爭性方式引入專業(yè)化水務(wù)運(yùn)營商。

李智慧解釋說，可以將養(yǎng)護(hù)運(yùn)營的經(jīng)營權(quán)，通過特許經(jīng)營的方式交給水價低，但是服務(wù)質(zhì)量好的高“性價比”的企業(yè)。

可減輕市民水價負(fù)擔(dān)

李智慧表示，兩權(quán)分離方式是解決當(dāng)前頗多爭議的“溢價轉(zhuǎn)讓”問題的有效途徑，其優(yōu)越性有二：一是水務(wù)改革受益最大的是市民，二是實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分開。

談到水價時，他將水價解構(gòu)為工程水價、資源水價、環(huán)境水價和經(jīng)營水價四部分。其中，水務(wù)工程由政府以納稅人的錢全額投入，本著“取之于民、用之于民”的原則，相應(yīng)的“水價”不予收?。皇忻裥枰駟蔚氖枪┧髽I(yè)提供服務(wù)的經(jīng)營水價和環(huán)境補(bǔ)償應(yīng)支付的環(huán)境水價(污水處理費(fèi))；資源水價則應(yīng)效仿石油行業(yè)，實(shí)行“費(fèi)改稅”，以國家賦稅的方式統(tǒng)一收取、統(tǒng)一使用。將水資源“費(fèi)改稅”，不僅可以減少收取的總量，降低水價負(fù)擔(dān)，也讓這筆資金由中央統(tǒng)籌，定向集中地投入到民生工程中去，而不是部門使用。

但是此前已經(jīng)進(jìn)行了股權(quán)出讓的一些城市，可能無法適用此種改革思路。張燎說，比如上海，政府不可能對出讓的股權(quán)進(jìn)行回購。

川投水務(wù)總經(jīng)理梁有國在評價兩權(quán)分離的改革方案時說，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離是可行的，但是需要完善制度體制，明確企業(yè)和政府的權(quán)利和義務(wù)。政府對安全保障體系和評價體系的制定還需要完善。

但是張燎認(rèn)為，此種改革思路的阻力是，政府可能對于完全負(fù)責(zé)供水設(shè)施投資的積極性不高。

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