高培勇：解決收入分配問題重在建機制增渠道

高培勇

收入分配是關系民生的一個重要問題，歷來為黨和政府所重視。黨的十六大以來，中央高度重視調節(jié)收入分配，出臺了一系列政策措施，并取得了一定成效。但目前，收入差距拉大問題還遠未得到解決，對推動科學發(fā)展、促進社會和諧帶來了不利影響。這說明，解決收入分配問題，需要深入分析其成因，抓住關鍵，對癥下藥。

收入分配問題主要緣于調節(jié)手段不足

很多人把我國的收入分配問題歸因于經濟體制轉軌，但深入分析可以發(fā)現，經濟體制轉軌固然是造成收入差距擴大的一個原因，但可能并非實質性和根本性原因，因為在經濟體制轉軌國家中也可找到收入差距雖有所擴大但并不明顯、基尼系數并不算高的例子，如匈牙利、捷克；也不宜把收入差距擴大的原因完全歸結于實行市場經濟體制，因為實行市場經濟體制的國家中也有對收入分配問題處理得比較好的例子。

其實，人們常說的收入分配問題包括兩個方面：一個是分配差距，主要是指分配的結果；另一個是分配不公，主要是指對造成分配結果不平等的原因判斷，如機會不均等。這兩個問題存在于人類社會所經歷過的所有經濟體制和所有發(fā)展階段，有所差異的不過是在不同的經濟體制下和不同的發(fā)展階段中所采用或依賴的調節(jié)機制和渠道不同。所以，問題的關鍵在于我們要以什么樣的調節(jié)機制和渠道去應對收入分配差距和分配不公問題。

這就是說，倘若我國當前的收入分配問題果真有什么特殊之處，那么，這種特殊性只能歸之于現實市場經濟體制的不完善。以不夠完善的現實市場經濟體制為線索審視我國當前收入分配運行格局，可以觀察到的一個基本事實是：政府對解決收入分配問題不可謂不重視、不可謂決心不大，但一旦付諸行動，卻往往是找不準下手的地方和有效的工具，或者政策雖好但落實不下去。機制欠缺，渠道不暢，或許正是當前我國收入分配問題的主要癥結所在。

當務之急是構建新的調節(jié)機制和渠道

在傳統(tǒng)計劃經濟體制下，我們曾有一套行之有效的調節(jié)收入分配的機制和渠道。那一套機制和渠道的主要支柱，就是農副產品統(tǒng)購統(tǒng)銷和城市職工八級工資制。在農副產品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷的條件下，農民剩余的農副產品只能按照國家規(guī)定的價格統(tǒng)一賣給國有商業(yè)部門。在城市職工八級工資制條件下，不僅城市職工被區(qū)分為若干類別，每一類都由政府規(guī)定相應的工資級別和標準，而且什么時候漲工資、漲多少工資也由政府說了算。在那個時候，農民獲取貨幣收入的主要渠道就是剩余農副產品的銷售，城市職工獲取貨幣收入幾乎唯一的渠道就是工資。因而，只要把農民的農副產品銷售渠道和城市職工的工資渠道管住了，全國的收入分配格局就基本確定了。

隨著從計劃經濟走向社會主義市場經濟，農副產品統(tǒng)購統(tǒng)銷和城市職工八級工資制逐步被打破。原有的調節(jié)機制和渠道既已不復存在，自然就要以新的適應社會主義市場經濟的調節(jié)機制和渠道去“換防”。這無疑要經歷一個“摸著石頭過河”般的探索過程。迄今為止，曾經有不少辦法先后被采用，但從總體上看，由于缺乏同社會主義市場經濟體制的適應性或適應性不夠，這些辦法大多未能取得預期的成效。調節(jié)機制和渠道的重新構建問題，始終未能獲得根本解決。

那么，究竟有沒有適合社會主義市場經濟的調節(jié)機制和渠道？在我國社會主義市場經濟的土壤中能否找到適當且有效的調節(jié)機制和渠道？隨著實踐的深入，人們的認識變得越來越清晰：調節(jié)收入分配的擔子已經不可能指望曾經行之有效的傳統(tǒng)行政手段來承擔。法律手段如實行和提升最低工資標準等，固然可以在一定范圍內發(fā)揮作用，但畢竟是有限的、輔助或補充性的；能夠適應市場經濟、有較大作為空間的，主要是經濟手段。

在理論上，收入分配可以分為初次分配和再分配兩個層面。初次分配是基礎環(huán)節(jié)，基礎打不牢，其他便很難談起。但這一層面的問題多屬于市場體系，政府的作用空間相當有限。政府既不能直接調整非國有制企業(yè)的職工工資，也不宜過多干預國有企業(yè)的職工工資。政府所能做且可見效的，至多是規(guī)范市場分配秩序。除此之外，可作調節(jié)之用、具有調節(jié)之效的經濟手段只能或主要來自再分配層面。

再分配的靈魂或實質就是調節(jié)過高收入，并用從富人那里得來的錢去接濟窮人。在現實的中國，“濟貧”似不難，因為畢竟有機制、有渠道——在既有財政支出結構的框架內，完全可以在不動存量、僅靠增量(呈穩(wěn)定增長之勢的財政收入)的前提下，實現為低收入群體提供支援的目標。相比之下，調節(jié)過高收入則有難度，因為這既缺機制又缺渠道。政府所能運用的調節(jié)過高收入的手段基本上就是稅收，而現行稅制體系下的稅收顯然勝任不了這樣的使命。

比如，就整個稅制體系的布局而言，稅收調節(jié)過高收入的功能要同直接稅而非間接稅相對接。瀏覽一下2009年全國稅收收入的格局便會看到，在由18種稅所構成的現行稅制體系中，包括增值稅、營業(yè)稅和消費稅在內的各種流轉稅收入占到70%左右。且不說流轉稅終歸要通過各種途徑全部或部分轉嫁出去，稅收的最終承擔主體難以把握，單就其被歸結為累退稅(高收入者所納稅款占其收入的比例反而少于低收入者)而言，它所可能帶來的調節(jié)作用也屬逆向性質。

又如，就直接稅的布局來說，目前能夠納入直接稅體系的主要是處于流量層面的企業(yè)所得稅和個人所得稅。2009年，兩者的占比分別為21%和7%。盡管企業(yè)所得稅也具有調節(jié)功能，但它調節(jié)的畢竟主要是企業(yè)或行業(yè)，而非居民個人之間的收入差距。現行的個人所得稅本應充當調節(jié)居民收入差距的主要工具，但由于所占份額偏低，其作用極為有限。不僅如此，在實行分類所得稅制的條件下，將個人所得劃分為若干類別、分別就不同類別征稅，甚至分別適用不同的稅制規(guī)定，而不是在綜合計算其所有收入的基礎上實施調節(jié)，其有限的作用就又被打了折扣。

再如，作為直接稅的一個重要類別——處于存量層面、針對居民個人征收的財產稅，仍是我國現行稅制體系中的一個空白。這又意味著，面對由流量和存量兩個層面所構成的收入差距，現實稅收所能實施的調節(jié)至多觸及流量，而不能觸及存量。鑒于存量是基礎并在相當程度上決定著流量，可以進一步認定，現實稅收對收入差距的調節(jié)只能觸及皮毛，而不能牽動筋骨。

由以上分析可以得出如下判斷：面對日趨嚴峻的收入分配形勢，迫切需要解決的問題就是建立健全一套適應社會主義市場經濟的調節(jié)收入分配的機制和渠道。由重新構建機制和渠道入手，謀求在調節(jié)收入分配方面有所作為，是我們當前應當也必須作出的一個重要抉擇。

打造功能齊全的現代稅制體系

構建調節(jié)機制和渠道，應從最薄弱的環(huán)節(jié)開始。從前面的分析中我們已經發(fā)現，如果說政府實施收入分配調節(jié)的經濟手段只能或主要來自再分配層面，那么，作為再分配層面的兩個著力點，調節(jié)過高收入與“濟貧”相比，難不在“濟貧”，而在調節(jié)過高收入。因此，當前應著手做的一項重要工作就是構建調節(jié)過高收入的機制和渠道。

調節(jié)過高收入要靠直接稅而非間接稅。所以，按照現代稅收的功能標準，跳出相對偏重稅收收入的單一功能格局，構建一個融實現稅收收入與調節(jié)收入分配、穩(wěn)定經濟功能于一身的功能齊全的稅制體系，是必需的。而構建這樣一個稅制體系的出路，就在于增加直接稅的份額。這需要通過啟動一系列增加直接稅并相應調減間接稅比重的稅制改革，調整并重構現行稅制體系的總體布局。

增加直接稅份額需要創(chuàng)造條件，將已經納入稅制改革規(guī)劃但久拖未決的直接稅項目付諸實施。這至少包括兩個稅種：個人所得稅和物業(yè)稅。

我國的個人所得稅制要走“綜合與分類相結合”之路，是早在“十五”計劃中就已確立的改革目標。然而，在過去的十幾年中，主要是由于稅收征管上難以跨越的障礙，我們在這方面并沒有取得多少實質性進展。時至今日，收入分配的嚴峻形勢已經不容我們再拖。故而，盡快推動一場稅收征管上的深刻變革并由此破解實行綜合與分類相結合的個人所得稅制的重重障礙，讓建立在綜合計征基礎上的個人所得稅制“落戶”中國，已成為迫在眉睫之舉。

物業(yè)稅之所以總是與“開征”二字相連，是因為它是被嚴格界定為對居民個人所擁有的房產或房地產所征的稅，而這樣的稅種在現行稅制體系中并不存在。從2003年10月將其納入稅制改革規(guī)劃至今已有7年時間。7年之久的難產經歷告訴我們，無論是將其作為抑制房價的手段還是作為地方政府的主體稅種，都難以成為開征物業(yè)稅的充足理由，都難以打破開征物業(yè)稅道路上的種種障礙?？梢哉f，它們都是開征物業(yè)稅的理由，但并非最重要的理由。只有在將其置于解決當前收入分配矛盾之中并作為調節(jié)收入分配和縮小收入差距的手段加以使用時，開征物業(yè)稅才有可能獲得廣泛支持。一旦物業(yè)稅開征并由此為遺產稅以及其他屬于財產稅系列的稅種鋪平道路，那么，結束我國現行稅制格局中財產稅缺失狀態(tài)，從而建立起從收入、消費、財產等各個環(huán)節(jié)全方位調節(jié)收入差距的現代稅制體系便會成為現實。

同個人所得稅實行綜合與分類相結合的情形相似，開征物業(yè)稅的最大難題主要來源于稅收征管機制的制約?？傮w而言，現實稅收征管機制尚停留于“間接＋截流”的水平。所謂“間接”，指的是它基本上只能征間接稅，而不能征直接稅。所謂“截留”，指的是它基本上只能征以現金流為前提的稅，而不能征存量環(huán)節(jié)的稅。擬議開征的物業(yè)稅既是直接稅，又是存量稅。所以，稅務機關能征直接稅和存量稅，是開征物業(yè)稅的基本條件。這又要求我們采取各種有效舉措，抓緊突破現實稅收征管機制的瓶頸制約，為開征物業(yè)稅提供條件。

(作者為中國社會科學院財政與貿易經濟研究所所長)

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