民航腐敗窩案調(diào)查：壟斷一條優(yōu)質(zhì)航線賺幾十億(6)

但是，擁有航線的航空公司仍然不能隨心所欲。更關(guān)鍵的是時(shí)刻資源，因?yàn)榧词褂袡?quán)飛往一個(gè)城市，但是如果沒(méi)有好的航班時(shí)刻資源，也不能成行。

2007年的暫行辦法，并沒(méi)有解決航班時(shí)刻分配的尋租問(wèn)題。

在一些不定期航班的時(shí)刻分配上，由于審批權(quán)力仍然實(shí)質(zhì)集中于管制者手中，一些航空公司為了獲得需要的時(shí)刻資源，只好四處尋求關(guān)系。比如貨運(yùn)包機(jī)，貨運(yùn)時(shí)刻并不在“民航航班時(shí)刻協(xié)調(diào)委員會(huì)”上討論，航權(quán)和航班時(shí)刻，卻每每掌握在少數(shù)與民航局官員有特殊關(guān)系的人手中。

《民航航班時(shí)刻管理暫行辦法》頒布的同時(shí)，“民航航班時(shí)刻協(xié)調(diào)委員會(huì)”為“利益協(xié)調(diào)，爭(zhēng)端解決”而成立。在國(guó)外，委員會(huì)由業(yè)內(nèi)專家、資深人士組成，每個(gè)成員都極具公信力，也非常愛(ài)惜自己的羽毛，往往做出透明化和公平化的決定。而中國(guó)的“民航航班時(shí)刻協(xié)調(diào)委員會(huì)”，其委員會(huì)的成員由所屬地區(qū)管理局、地區(qū)空中交通管理局、定期使用協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)的航空公司、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的代表等組成，委員會(huì)主席一職，則由地區(qū)管理局代表?yè)?dān)任。

“航班時(shí)刻協(xié)調(diào)委員會(huì)”以投票的方式?jīng)Q定議案，一次會(huì)議總計(jì)投票數(shù)為1000票，其中航空公司擁有600票、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)擁有150票、地區(qū)空管局擁有150票、地區(qū)管理局擁有100票。顯然，這樣的制度設(shè)計(jì)讓航空公司擁有了更多的話語(yǔ)權(quán)，是一種進(jìn)步。

“由于機(jī)場(chǎng)的時(shí)段有限，所以好的航班時(shí)刻對(duì)于航空公司來(lái)說(shuō)，直接決定盈利狀況，這就導(dǎo)致了好的時(shí)刻資源大家拼著搶，在缺乏可操作的分配方案和監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)上搶占時(shí)刻資源，甚至為打壓同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者續(xù)展航線資源，成為航空公司之間一種競(jìng)爭(zhēng)的常態(tài)，管理權(quán)尋租的毒源也就由此而生?！遍L(zhǎng)期研究航線時(shí)刻的專家、民航資源網(wǎng)的許宏江此前公開(kāi)說(shuō)。

而在此前的1990年代，決定國(guó)內(nèi)航線和航班以及時(shí)刻分配的，是《國(guó)內(nèi)航線和航班經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》(1996年民航總局“59號(hào)令”)。根據(jù)“59號(hào)令”，空運(yùn)企業(yè)申請(qǐng)航權(quán)和航班時(shí)刻，無(wú)論起飛降落在哪個(gè)機(jī)場(chǎng)，都必須經(jīng)過(guò)民航總局的批準(zhǔn)。對(duì)于國(guó)際貨運(yùn)包機(jī)，適用的則是《外國(guó)民用航空運(yùn)輸不定期飛行管理細(xì)則》(1990年“14號(hào)令”)，其飛行起降，亦需由民航總局審批。在由“59號(hào)令”和“14號(hào)令”授予民航總局以一切航線以及時(shí)刻分配權(quán)力的那段時(shí)間里，首都機(jī)場(chǎng)原總經(jīng)理張志忠日后被抓。張志忠曾執(zhí)掌民航總局運(yùn)輸司，是負(fù)責(zé)審批的關(guān)鍵部門(mén)。

“審批、返池、分配、監(jiān)督，都在同一批人手中，這無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)督?！彼{(lán)鵬律師事務(wù)所律師張起淮接受媒體采訪時(shí)說(shuō)。

北京是全國(guó)最繁忙的機(jī)場(chǎng)，也是各家航空公司最渴求進(jìn)入?yún)s又最難獲得的航線之一。作為民航華北局原局長(zhǎng)，黃登科曾握有北京包機(jī)航線的“生殺大權(quán)”。

這些灰色的支出，數(shù)額雖然很大，但在整個(gè)航空業(yè)的資金流轉(zhuǎn)中，又會(huì)顯得很小，那些暗中操作的航空公司，很輕易地就可以“入賬”，化解一切于無(wú)形。

改革樣本再戰(zhàn)尋租

在黃登科案發(fā)生之后，2010年1月5日，民航總局發(fā)出了新的通知，對(duì)航班時(shí)刻管理進(jìn)行了十項(xiàng)改革，包括取消一月一次的非定期航班審批，取消了每年兩次的換季協(xié)調(diào)會(huì)，航班評(píng)審委員會(huì)也改為集體審批。

民航總局年初下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好航權(quán)航班和時(shí)刻管理工作的通知》(下稱《通知》)，對(duì)航權(quán)航班和時(shí)刻管理進(jìn)一步實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，分級(jí)管理。

此舉的初衷，試圖“加強(qiáng)廉政建設(shè)，提高辦事效率，確保資源分配公開(kāi)透明和有效使用，促進(jìn)航空運(yùn)輸發(fā)展”。

黃登科案也給其原先任職的民航華北地區(qū)管理局(以下簡(jiǎn)稱民航華北局)以改革的壓力和動(dòng)力。2010年1月29日，新成立的民航華北局航空運(yùn)輸委員會(huì)召開(kāi)第一次會(huì)議。在這次由新任民航華北局局長(zhǎng)劉雪松主持的會(huì)議上，對(duì)國(guó)航、天津航空在執(zhí)行部分航線航班時(shí)刻中存在的違規(guī)情況進(jìn)行了通報(bào)。這也成為民航局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好航權(quán)航班和時(shí)刻管理工作的通知》后，首次出現(xiàn)航空公司遭罰的案例。

但是，種種旨在杜絕航空時(shí)刻尋租現(xiàn)象的文件能否取得效果，制度設(shè)計(jì)是否會(huì)被腐敗的土壤消弭于無(wú)形，尚需觀察。

中國(guó)民用機(jī)場(chǎng)協(xié)會(huì)行業(yè)發(fā)展服務(wù)部部長(zhǎng)丁新偉說(shuō)，《通知》沒(méi)有改變靠行政手段管理航班時(shí)刻的現(xiàn)狀。

他建議，應(yīng)該進(jìn)行法制化管理，一旦出現(xiàn)不公平的事情可以用法律手段保護(hù)自己。也可以借鑒國(guó)外做法，機(jī)場(chǎng)將每天可以容納多少時(shí)刻應(yīng)該完全公布出來(lái)進(jìn)行招標(biāo)，航空公司公開(kāi)競(jìng)價(jià)，這樣機(jī)場(chǎng)將有更大話語(yǔ)權(quán)，也可以做到相對(duì)公平。

2010年1月25日，在華北局新任局長(zhǎng)劉雪松推動(dòng)下，民航華北局航空運(yùn)輸委員會(huì)成立，委員會(huì)制定了十一項(xiàng)工作職責(zé)及相應(yīng)的工作制度，確定“有關(guān)重大事項(xiàng)必須經(jīng)全體會(huì)議討論決定的工作要求，對(duì)航權(quán)、航班時(shí)刻等十項(xiàng)實(shí)行集體審批許可”，具體措施包括堅(jiān)持航權(quán)、航班、時(shí)刻管理一致原則，做好首都機(jī)場(chǎng)容量評(píng)估，將非定期航班納入定期航班序列、依法做好特定條件的加班、包機(jī)、臨時(shí)航班及時(shí)刻審批，每季度向社會(huì)公布一次各航空公司在首都機(jī)場(chǎng)新增航班時(shí)刻情況等。

早在2009年12月22日召開(kāi)的中國(guó)民用機(jī)場(chǎng)協(xié)會(huì)第十次行業(yè)發(fā)展委員會(huì)會(huì)議上，代表們呼吁，航班時(shí)刻作為國(guó)家重要的公共資源，應(yīng)在分配機(jī)制上體現(xiàn)公開(kāi)、公平的原則，應(yīng)建立航班時(shí)刻的對(duì)外公布及社會(huì)監(jiān)督的制度，應(yīng)給予機(jī)場(chǎng)對(duì)等的話語(yǔ)權(quán)。

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