新財(cái)長(zhǎng)樓繼偉破局地方債危機(jī)：讓市場(chǎng)發(fā)揮作用

2013年03月26日 09:08
來(lái)源：中國(guó)企業(yè)家網(wǎng) 作者：陳晨

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【中國(guó)企業(yè)家網(wǎng)】在3月24日召開(kāi)的中國(guó)發(fā)展高層論壇上，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在回答與會(huì)者提問(wèn)時(shí)稱(chēng)，財(cái)政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查，分析其中的直接風(fēng)險(xiǎn)和或有風(fēng)險(xiǎn)。“先采取一些政策，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)，再通過(guò)研究一些制度，給人家開(kāi)一條正道，堵住那些歪門(mén)?！?/p>

而根據(jù)審計(jì)署2011年公布的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.72萬(wàn)億元，這一債務(wù)總額占2010年GDP的1/4，超過(guò)當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入。今年“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員、審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝表示，目前我國(guó)中央債務(wù)規(guī)模在7.7萬(wàn)億元左右，地方債在10.71萬(wàn)億元，考慮到部分地方債存在一定浮動(dòng)性，估計(jì)目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬(wàn)億至18萬(wàn)億元之間；而2012年全國(guó)GDP總量不過(guò)51.9萬(wàn)億元，全國(guó)財(cái)政收入不過(guò)11.7萬(wàn)億。(新華社)

值得注意的是，一些地方政府的財(cái)政已經(jīng)進(jìn)入“拆東墻補(bǔ)西墻”、循環(huán)舉債的周期。截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過(guò)20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)了10%。

相信新上任的財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉已經(jīng)感受到了地方債務(wù)的重量。

地方債的前世今生

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字； 第二十八條規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。也就是說(shuō)，目前法律不允許地方政府舉債。因此，地方政府財(cái)力不足時(shí)，就通過(guò)組建各類(lèi)地方融資平臺(tái)籌集所需資金。這就是地方債的由來(lái)。

1980年代初-1994年：地方融資平臺(tái)雛形期

地方政府首先通過(guò)集資貸款建橋修路的模式，開(kāi)地方融資先河； 廣東省處在改革開(kāi)放的前沿，在上世紀(jì)80年代初推行了"貸款修路、收費(fèi)還貸"政策，這類(lèi)政府借錢(qián)發(fā)展當(dāng)?shù)鼗ǖ哪Ｊ绞侨谫Y平臺(tái)的前身； 1988年交通部下發(fā)了《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車(chē)輛通行費(fèi)規(guī)定》進(jìn)一步規(guī)范了此類(lèi)貸款，該模式也逐步在全國(guó)推開(kāi) 。

1994-1997：融資平臺(tái)初創(chuàng)期

地方政府融資平臺(tái)的真正開(kāi)端始于1994年的分稅制改革，中央和地方政府開(kāi)始"分灶吃飯"; 盡管此階段政府融資的目的主要局限于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且鋪開(kāi)的范圍不大，但在基建項(xiàng)目上積累的經(jīng)驗(yàn)為后期政府融資平臺(tái)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1997-2008：融資平臺(tái)推廣期

1997年亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，使政府重操積極財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)的法寶，地方融資平臺(tái)迅速推廣； 地方政府為了安排配合中央政府的資金，同時(shí)又受到《預(yù)算法》對(duì)地方政府發(fā)債的限制，地方政府開(kāi)始更多地依賴(lài)融資平臺(tái)。

2008-現(xiàn)在：融資平臺(tái)爆發(fā)期

4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激政策和對(duì)地方舉債發(fā)展的鼓勵(lì)，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)的井噴式發(fā)展； 四萬(wàn)億刺激計(jì)劃要求地方上拿出至少同等數(shù)量的投資刺激方案，使本來(lái)就熱衷于搞基建的地方政府如魚(yú)得水，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、電廠(chǎng)、舊城改造、地鐵等等一窩蜂上馬 。

債務(wù)高企為哪般？

最重要的原因是：我國(guó)政府有著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對(duì)于政府指導(dǎo)、干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行細(xì)節(jié)情有獨(dú)鐘，往往出現(xiàn)各個(gè)事權(quán)部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題草木皆兵，不相信市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的能力，大量運(yùn)用財(cái)政力量對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行“撥亂反正”，結(jié)果越幫越忙，不僅想調(diào)控的難以調(diào)控好，還破壞了市場(chǎng)運(yùn)行的自然秩序，造成了嚴(yán)重依賴(lài)投資拉動(dòng)的畸形經(jīng)濟(jì)，如幾年來(lái)大潰敗的中國(guó)光伏業(yè)。

二是因?yàn)樨?cái)權(quán)、事權(quán)的分離，地方財(cái)力嚴(yán)重不足

據(jù)《金融世界》2011年04月號(hào) ，從2000~2009年，國(guó)家GDP增長(zhǎng)了2.37倍，而財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)了5.11倍，后者是前者的2.16倍。今年上半年，GDP增長(zhǎng)11.1%，預(yù)算收入增長(zhǎng)27.6%，后者是前者的2.49倍，繼續(xù)保持了這樣的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。財(cái)政收入占GDP的比重也從13.5%提高到20.42%。同時(shí)，預(yù)算外的收入規(guī)模也相當(dāng)巨大，僅土地出讓金，2009年就達(dá)到1.5萬(wàn)億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算收入的21.9%。很多城市的土地出讓金收入相當(dāng)于財(cái)政收入的一半左右，地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。盡管中央的轉(zhuǎn)移支付在增加，但是2008年中央財(cái)政收入占53.3%，而中央財(cái)政支出占21.3%。但是，沒(méi)有一個(gè)地方政府不缺錢(qián)的。因此，地方建設(shè)和發(fā)展的融資問(wèn)題，就成為財(cái)權(quán)爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。

中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久?，F(xiàn)行體制下事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱(chēng)，地方政府長(zhǎng)期面對(duì)資金缺口。在1994年分稅制改革后，國(guó)家稅收收入的大部分歸入中央財(cái)政，盡管中國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上，各級(jí)地方政府大都在不同程度上不顧自身償債能力擴(kuò)大赤字，舉債度日或負(fù)債運(yùn)行，且這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)。

而今年來(lái)的新變化，如營(yíng)改增、清理不合理收費(fèi)等舉措帶來(lái)政策性減收，房地產(chǎn)調(diào)控繼續(xù)使其對(duì)財(cái)政增收的貢獻(xiàn)存在較大不確定性，財(cái)政收入很難在高基數(shù)上實(shí)現(xiàn)高增長(zhǎng)。而支出方面，保障和改善民生，尤其是新農(nóng)村建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面增支項(xiàng)目多，剛性支出需求持續(xù)攀升，財(cái)政收支矛盾仍然突出。

三是地方的發(fā)展和以GDP為核心的干部考核制度，催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績(jī)觀(guān)”和“負(fù)債觀(guān)”，即“不怕還不了債，只怕借不到錢(qián)”。這種“政績(jī)靠借債”“自己借錢(qián)別人還債”“前人借錢(qián)后人還債”的機(jī)制，導(dǎo)致地方各級(jí)政府事實(shí)上普遍負(fù)債。(參見(jiàn)2011年7月4日《財(cái)經(jīng)》雜志尹中卿專(zhuān)訪(fǎng))

四是有關(guān)部門(mén)監(jiān)管缺位。大量資金通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付劃撥地方，導(dǎo)致了中央部門(mén)和地方政府在“跑部錢(qián)進(jìn)”過(guò)程中，出現(xiàn)了配套資金“相互釣魚(yú)”的現(xiàn)象。一些地方為了拿到中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)往往不得不承諾其根本就無(wú)法承擔(dān)的配套資金比例，最后靠舉債配套。有不少地方政府的債務(wù)是由于中央項(xiàng)目地方配套資金不落實(shí)而發(fā)生的。

最后就是銀行和其他金融機(jī)構(gòu)助紂為虐。長(zhǎng)期以來(lái)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)熱衷傍政府，2008年底實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后，由于取消了貸款數(shù)額限制，各家銀行爭(zhēng)著搶政府項(xiàng)目，貸款管理過(guò)分依賴(lài)政府信用，地方政府即使不還錢(qián)也能借到錢(qián)，結(jié)果造成相當(dāng)部分銀行信貸資金“財(cái)政化”。

新政府 新財(cái)長(zhǎng) 新財(cái)政

新上任的財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在3月24日召開(kāi)的中國(guó)發(fā)展高層論壇上，叱責(zé)過(guò)度看重結(jié)果的公平的高稅收高福利政策和高負(fù)債高通脹的“中等收入國(guó)家陷阱”皆是歧途。唯有“關(guān)注發(fā)展機(jī)會(huì)的創(chuàng)造，而不僅僅關(guān)注于結(jié)果的公平”的小政府才是正確的改革路徑。

樓繼偉還提到全國(guó)人大剛剛通過(guò)的《政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中提出的要求，“必須處理好政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì)，中央與地方的關(guān)系，深化行政審批制度改革，減少對(duì)微觀(guān)事務(wù)的管理，完善和加強(qiáng)宏觀(guān)管理，真正做到該管的管住，管好，不該管的不去干預(yù)，真正讓市場(chǎng)起作用”。

新政府=更小的政府，橫亙?cè)跇抢^偉新財(cái)政藍(lán)圖之前的是巨額的地方債務(wù)，如何解決呢？

樓繼偉稱(chēng)解決財(cái)政壓力，第一是要壓縮支出。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)已在全國(guó)人大后的記者見(jiàn)面會(huì)上提到，行政經(jīng)費(fèi)方面的開(kāi)支只能減不能增，人員編制只能減不能增。

樓繼偉表示要堅(jiān)守去年年底的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出的守住底線(xiàn)、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論的原則指導(dǎo)民生與財(cái)政問(wèn)題?！啊刈〉拙€(xiàn)、突出重點(diǎn)’，政府不能只要碰到民生問(wèn)題都要去做。什么是基本的需要？底線(xiàn)是什么？財(cái)政能不能可持續(xù)，承諾過(guò)多而收入不夠，我們會(huì)走向第三條道路(即中等收入陷阱)，那是不歸之路?！?/p>

“要按照這樣的原則，該合并的合并，該完善制度的完善制度，特別是每一項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)有自身的約束，不然這種支出的壓力會(huì)不斷地發(fā)散。”樓繼偉說(shuō)，期望通過(guò)幾年的改革，在外部環(huán)境改善的時(shí)候能回到財(cái)政的平衡。

最后，提及政府債務(wù)規(guī)模問(wèn)題時(shí)，樓繼偉表示自己剛剛履新，將對(duì)審計(jì)署公布的11萬(wàn)億元地方債務(wù)進(jìn)行分析，“哪些風(fēng)險(xiǎn)是顯性的，哪些是隱性的，哪些是直接的，哪些是或有的”，接下來(lái)會(huì)采取一些政策，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)，再通過(guò)研究相關(guān)制度，對(duì)其開(kāi)一條正道，堵住歪門(mén)。

深化市場(chǎng)取向改革、將現(xiàn)有政府向“小政府”方向改革，是走向繁榮，脫離中等收入陷阱的必由路徑。一個(gè)堅(jiān)定的改革者，學(xué)者型官員，樓繼偉這位新財(cái)長(zhǎng)，值得期待。

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