2013年03月16日 02:39
來源：中國經(jīng)營報 作者：李樂

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北京中南海的紅墻之外，人們熟知他曾是國務(wù)院的副總理；紅墻之內(nèi)，人們更為熟知的是，他是兼任“組長”職務(wù)最多的國務(wù)院副總理。他便是李克強(qiáng)。

現(xiàn)在，他從溫家寶手中“接棒”，成為又一位“大國總理”。

長久以來，中國保持著其獨(dú)有的政治與經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則，即便是經(jīng)歷了“入世十年”的“沖擊”與“改造”后，依然故我。在這其中，真正能夠決定中國重大經(jīng)濟(jì)、公共政策走向的，并非外界熟知的各大部委，而是級別超乎于各大部委之上的“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”。在熟知中國權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的人們看來，理解“小組”，才是理解中國行政體系決策機(jī)制的起點。

從2000年以后，“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”的級別升級。由國務(wù)院總理分管副總理或國務(wù)委員兼任特定“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”組長，已經(jīng)成為“慣例”。而李克強(qiáng)則是兼任各類領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副組長最多的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2012年年底，李克強(qiáng)共兼任6個國務(wù)院級別“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組組長”，同時還兼任兩個“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”副組長之職。

李克強(qiáng)兼任組長、副組長的“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，幾乎涵蓋了中國最重要的各個經(jīng)濟(jì)與公共政策領(lǐng)域。然而，恰是因為如此，復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)局勢與公共政策局面，讓“組長”李克強(qiáng)忙碌非常，而隱藏在這種忙碌表象之下的，則是經(jīng)歷了30多年以“增量”換取“改革”的發(fā)展模式后，中國經(jīng)濟(jì)與公共政策所必須面臨的種種“制度攻堅”。

掌管“樞紐”的“大管家”

在中國，“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”是一個十分特殊、微妙的組織——她沒有明確的行政級別、人員編制和經(jīng)費(fèi)撥付，甚至不刻公章、不行文件。

在擔(dān)任國務(wù)院總理之前，時任的國務(wù)院四位副總理中，出生于1955年的李克強(qiáng)是學(xué)位最高的一位。1982年，李克強(qiáng)從北京大學(xué)畢業(yè)，學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)專業(yè)的他，開始擔(dān)任北京大學(xué)團(tuán)委書記，從此步入仕途。直到2008年李克強(qiáng)擔(dān)任國務(wù)院副總理，他才開始重新對口自己的老“本行”，分管除金融以外的經(jīng)濟(jì)、公共政策領(lǐng)域的工作。

也正是從這時，李克強(qiáng)開始兼任各類“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”的組長、副組長之職。在中國，“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”是一個十分特殊、微妙的組織——她沒有明確的行政級別、不掛牌、沒有固定的辦公地點、人員編制和經(jīng)費(fèi)撥付，甚至不刻公章、不行文件。

然而，在條塊分割致使權(quán)力分野的中國行政體系中，“領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”卻正在演變成為中國經(jīng)濟(jì)、公共政策制定和體制改革的樞紐所在。于是，李克強(qiáng)所承擔(dān)的壓力與對應(yīng)的忙碌，也便有了最為合理、合適的注腳。

李克強(qiáng)的“組長生涯”發(fā)軔于2008年。其時，由于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革推進(jìn)緩慢，各方利益博弈嚴(yán)重，為更為高效地推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，國務(wù)院決定“升格”原有的“醫(yī)改小組”，組建“國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，共有國務(wù)院各16個相關(guān)部、委、辦、局參加，并由新任國務(wù)院副總理的李克強(qiáng)牽頭掛帥，擔(dān)任組長。

此后，李克強(qiáng)開始陸續(xù)擔(dān)任國務(wù)院西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、國務(wù)院食品安全委員會主任、國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、國務(wù)院第二次全國經(jīng)濟(jì)普查、第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院保障性安居工程領(lǐng)導(dǎo)小組組長的“組長”職務(wù)。除此之外，李克強(qiáng)還擔(dān)任三峽工程委員會等高層次議事機(jī)構(gòu)的主任或負(fù)責(zé)人。

“通過成立跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組來組織實施重大戰(zhàn)略任務(wù)，是我們黨和政府在長期實踐中形成的一種有效工作方法，”國務(wù)院前任副總理曾培炎在回顧西部大開發(fā)時表示，“在重大決策具體落實和實施過程中，建立跨部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，有利于減少層級、提高效率。”2008年，曾培炎卸任國務(wù)院副總理之職，李克強(qiáng)也從曾培炎那里接任了國務(wù)院西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，其組長仍為時任國務(wù)院總理的溫家寶。

南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授周望在對中國政府的各類“小組”進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，2008年機(jī)構(gòu)改革之后，只有面臨十分重要、牽涉面較廣的跨部門協(xié)調(diào)性工作，且這一任務(wù)又具有長期性，才會設(shè)置相應(yīng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其樞紐意義與李克強(qiáng)承擔(dān)的責(zé)任，由此可見一斑。

公共政策“攻堅”

參與醫(yī)改小組的一位衛(wèi)生部官員告訴記者，專家委員會是在李克強(qiáng)的力排眾議之下設(shè)立的。

盡管李克強(qiáng)擁有著中國行政官僚體系內(nèi)不多的經(jīng)濟(jì)學(xué)博士背景，但他無法回避的是，中國當(dāng)前最為棘手的問題，卻都不在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而在公共政策領(lǐng)域。于是，李克強(qiáng)在過去五年中的工作重點，也有偏向。

在李克強(qiáng)兼任組長的各個領(lǐng)導(dǎo)小組中，最為受到重視的是“國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”(下稱“醫(yī)改小組”)和“國務(wù)院保障性住房安居工程領(lǐng)導(dǎo)小組”(下稱“保障房小組”)。前者正式設(shè)置于2008年，后者則設(shè)置于2010年下半年。均是涉及公共政策和制度設(shè)計層面的工作。

2012年是醫(yī)改小組設(shè)立的第四個年頭。記者了解到，從2008年設(shè)置，并由李克強(qiáng)擔(dān)任小組組長至今，總計召開全體會議超過30次，平均為每季度一次。按照李克強(qiáng)的要求，醫(yī)改小組還召集了國務(wù)院醫(yī)改專家委員會(下稱專家委員會)。

參與醫(yī)改小組的一位衛(wèi)生部官員告訴記者，專家委員會是在李克強(qiáng)的力排眾議之下設(shè)立的。在此之前，由于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革參與工作的部門眾多，因此，在對政策的討論過程中，各有主張。李克強(qiáng)希望通過設(shè)立專門的專家委員會，能夠借此機(jī)制形成一套第三方評價的可能渠道，為決策提供參考。

“專家委員會會有定期會晤的機(jī)制，并要求醫(yī)改小組的組成部門派員參加，雖然李克強(qiáng)副總理不是醫(yī)療專業(yè)出身，但是，他懂得用設(shè)置工作機(jī)制的方式，還優(yōu)化整個工作的結(jié)果?！鄙鲜鲂l(wèi)生部官員評價。

在第一次專家委員會會議上，李克強(qiáng)表示，要抓緊編制好“十二五”醫(yī)改專項規(guī)劃，統(tǒng)籌醫(yī)療衛(wèi)生改革和發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)全民基本醫(yī)保、基本藥物制度、公立醫(yī)院改革三大制度創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。這需要政府部門形成合力，需要人民群眾廣泛參與，更需要專家學(xué)者深入研究，加強(qiáng)頂層設(shè)計，使醫(yī)改各項政策措施更加科學(xué)有效，為實現(xiàn)到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

相比于耗時已久的，各方利益沖突不斷的“醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革”，李克強(qiáng)擔(dān)任組長的另一個小組——保障性安居工程領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，雖然只是在2010年四季度才緊急成立，但在具體工作的推進(jìn)上，卻顯得簡單直接得多。

保障性安居工程領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱“住建部”)牽頭，民政部、國土資源部、財政部、國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)改委、中國人民銀行、銀監(jiān)會等部門聯(lián)合組成，是為2011年1000萬套保障性住房的任務(wù)落實而設(shè)置。那是任務(wù)最重的一年。

“這個小組沒有牽涉李克強(qiáng)太多的精力，推進(jìn)得較為順利，主要的指標(biāo)是開工率，到2011年年底，都已達(dá)標(biāo)，稍微牽涉比較多精力的，是融資渠道的問題，但今年的問題已經(jīng)都解決了?！鼻笆鰢鴦?wù)院辦公廳的權(quán)威人士稱。

矛盾不繞行

“他是習(xí)慣先碰矛盾最集中的，不回避問題?！痹谇笆鲂l(wèi)生部官員的記憶中，他過往參與的很多改革，基本遵循的是“先易后難”的原則。

由于從2011年開始，李克強(qiáng)主要的工作精力放在了兩項公共政策方面，在工作之中，李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士“出身”所帶來的制度偏好已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來。只不過在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)與公共政策的復(fù)雜局面前，李克強(qiáng)所采用的是“短期”連帶“長期”的做法。

“醫(yī)改剛剛開始聽專家們辯論，聽得直犯暈，不知道為什么大家爭得這么厲害?！币晃辉鴧⑴c醫(yī)改方案討論的官員透露，經(jīng)人指點，他才明白了專家們的專業(yè)表述后面的利益調(diào)整意義，當(dāng)時他的第一反應(yīng)是，“這方案也不是某個部門說了算的。”

但是，他告訴記者，李克強(qiáng)雖然并非醫(yī)科出身，但卻采用了抓到矛盾焦點的方式。前述衛(wèi)生部官員向記者表示，從他了解的情況看，對于未來成型的改革后的醫(yī)藥體制，李克強(qiáng)已經(jīng)有著較為清晰的思路，但他更懂得抓住當(dāng)前的主要問題，把整個改革向前推進(jìn)。

“而且，他是習(xí)慣先碰矛盾最集中的，不回避問題。”在前述衛(wèi)生部官員的記憶中，他過往參與的很多改革，基本遵循的是“先易后難”的原則。而在李克強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的醫(yī)改小組的推進(jìn)下，在醫(yī)改的改革初始階段，就對準(zhǔn)“公立醫(yī)院的改革問題”這一焦點，李克強(qiáng)在多次會議上提出，要破除公立醫(yī)院以藥養(yǎng)醫(yī)的基本模式。

在第一次專家委員會會議上，李克強(qiáng)表示，公立醫(yī)院改革是醫(yī)改難點，也是改革的重頭戲之一，要遵循上下聯(lián)動、內(nèi)增活力、外加推力的原則，深入推進(jìn)縣醫(yī)院綜合改革，加快培養(yǎng)全科醫(yī)生，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)水平；抓住破除以藥養(yǎng)醫(yī)這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快各級各類公立醫(yī)院體制機(jī)制創(chuàng)新，充分調(diào)動醫(yī)務(wù)人員積極性；堅持公立醫(yī)院的公益性原則，鼓勵多元辦醫(yī)，推動公立醫(yī)院改革不斷拓展、深化和突破。

“李克強(qiáng)很強(qiáng)調(diào)抓手的概念，以短期帶長期目標(biāo)的實現(xiàn)，他強(qiáng)調(diào)改革先碰難點，不回避問題，這是他的工作作風(fēng)?！痹诶羁藦?qiáng)任職遼寧省政府期間任職的一位退職官員向記者評價——他所給出的例子就是，在遼寧任職期間，李克強(qiáng)就直接觸碰了最復(fù)雜領(lǐng)域——礦山采空區(qū)和棚戶區(qū)的改造。他曾向遼寧撫順的官員轉(zhuǎn)述棚戶區(qū)居民的話：“領(lǐng)導(dǎo)都來過這里，我很感動，但問題還是沒解決?！崩羁藦?qiáng)的邏輯中，解決問題很重要。

這一思路在他擔(dān)任國務(wù)院保障性安居工程領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組組長后，被推廣到全國。在到國務(wù)院任職后，李克強(qiáng)從上一任副總理曾培炎手中“接管”建設(shè)部，參與了至今所有房地產(chǎn)調(diào)控政策的制定。住建部一位官員告訴記者，在2011年分解的1000萬套保障性安居工程中，超過一半以上的，實際上是棚戶區(qū)和采空區(qū)改造的供應(yīng)住房。

“而在2012年的指標(biāo)下調(diào)到800萬套左右，也是由于棚戶區(qū)和采空區(qū)的開工進(jìn)度較快帶來的，真正的保障性住房的量，實際上沒有減少?！边@位官員稱，而之所以在第一年就要求“采空區(qū)和棚戶區(qū)”改造“上大量”，亦是按照李克強(qiáng)的思路進(jìn)行，“對于難點不回避，這是李克強(qiáng)總理最鮮明的工作風(fēng)格?！彼f。

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