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電力改革中電價(jià)適當(dāng)上漲的原因分析

2011年04月18日 14:40
來(lái)源：價(jià)格理論與實(shí)踐

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現(xiàn)在有一種說(shuō)法叫做“改革就漲價(jià)”，給人的印象似乎是電力改革引發(fā)了漲價(jià)。而在許多西方國(guó)家，電力體制改革，往往伴隨著電價(jià)下降。我們則相反，原因何在?本文試圖作一簡(jiǎn)要分析。

一、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是電價(jià)不能降低的體制原因

1993年，在中國(guó)電力行業(yè)改革戰(zhàn)略選擇國(guó)際研討會(huì)上，世界銀行工業(yè)能源局局長(zhǎng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家電力行業(yè)特征進(jìn)行了比較：“就電力消費(fèi)而言，發(fā)展中國(guó)家水平低，發(fā)達(dá)國(guó)家水平高。就人均電力消耗來(lái)講，前者僅為后者1/80；這對(duì)政策有影響，發(fā)展電力工業(yè)是發(fā)展中國(guó)家非常關(guān)注的問(wèn)題，而發(fā)達(dá)國(guó)家則不同。就發(fā)展速度來(lái)講，發(fā)達(dá)國(guó)家年增長(zhǎng)率很低，僅1%左右，可以用提高用電效率來(lái)解決，而發(fā)展中國(guó)家則不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度高，不增加能源和電力消耗是不可能的。就價(jià)格而言，發(fā)展中國(guó)家能源價(jià)格低廉，由政府給予補(bǔ)貼；發(fā)達(dá)國(guó)家的能源價(jià)格是市場(chǎng)決定的。在能源生產(chǎn)方面，發(fā)展中國(guó)家能源工業(yè)是政府壟斷經(jīng)營(yíng)的，采用指令性和控制性的法規(guī)條例；而發(fā)達(dá)國(guó)家采取政府和私人經(jīng)營(yíng)并存，公開(kāi)透明的法規(guī)條例，由企業(yè)自我控制和平衡。發(fā)展中國(guó)家存在信息障礙，技術(shù)和融資水平低；發(fā)達(dá)國(guó)家按市場(chǎng)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律和供求規(guī)律辦事，信息流暢、技術(shù)水平高、效率和效益高?！碑?dāng)然，發(fā)展中國(guó)家由政府壟斷經(jīng)營(yíng)改為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)后有可能提高效率，降低成本；但發(fā)展中國(guó)家的電力價(jià)格偏低，市場(chǎng)化改革就要提高電價(jià)；總的說(shuō)來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的電力工業(yè)由于原來(lái)定價(jià)較高，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后可以降低成本，降低電價(jià)。而發(fā)展中國(guó)家的電力工業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，可以降低成本，由于原來(lái)價(jià)格不到位，要使價(jià)格符合市場(chǎng)化改革的需要，必然要提高價(jià)格。這是由發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家原來(lái)電力工業(yè)不同特征造成的。

二、電價(jià)長(zhǎng)期偏低是電價(jià)不能降低的根本原因

世界銀行工業(yè)能源局局長(zhǎng)說(shuō)：“發(fā)展中國(guó)家的改革緊緊地控制著公用電力事業(yè)，政府要求電力企業(yè)承擔(dān)過(guò)重的社會(huì)義務(wù)，許多國(guó)家認(rèn)為便宜的電力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有好處，人為壓低電價(jià)。據(jù)1988年的統(tǒng)計(jì)，63個(gè)發(fā)展中國(guó)家電費(fèi)加權(quán)平均僅為0.043美元/千瓦時(shí)，只相當(dāng)于經(jīng)合組織(OECD)國(guó)家平均電價(jià)的50%，OECD國(guó)家電費(fèi)加權(quán)平均為0.08美元/千瓦時(shí)。發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家同樣是消耗能源生產(chǎn)電力，發(fā)達(dá)國(guó)家電力生產(chǎn)的技術(shù)水平高、效率高、消耗低，價(jià)格反而比發(fā)展中國(guó)家高。主要原因是發(fā)展中國(guó)家以大大低于成本的電價(jià)出售電力。據(jù)估計(jì)，發(fā)展中國(guó)家實(shí)際平均邊際成本為0.10美元/千瓦時(shí)或更多。也就是說(shuō)，發(fā)展中國(guó)家電力工業(yè)如果按邊際成本定價(jià)，發(fā)展中國(guó)家的平均電價(jià)應(yīng)當(dāng)高于發(fā)達(dá)國(guó)家?！?/p>

可能有不少人對(duì)于中國(guó)電價(jià)是否偏低心存疑慮?；蛘哒f(shuō)，許多人對(duì)于中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代和改革開(kāi)放初期電價(jià)偏低是承認(rèn)的，但對(duì)于中國(guó)近幾年的電價(jià)是否偏低心存疑慮。其實(shí)一個(gè)明顯的事實(shí)是：中國(guó)電力工業(yè)在改革開(kāi)放以后，是依靠?jī)r(jià)外加價(jià)，一部分供電企業(yè)靠亂加價(jià)、亂收費(fèi)來(lái)維持發(fā)展的。自1998年電力供求緩和以后，逐步取消各種價(jià)外加價(jià)，價(jià)外收費(fèi)，后來(lái)甚至連計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代就已存在的供電工程貼費(fèi)也都取消了，中國(guó)的目錄電價(jià)還是偏低的。總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)電價(jià)是偏低的，其中居民電價(jià)偏低是非常突出的。電力工業(yè)要走上競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)化改革的道路，電價(jià)必然是要上漲的。

在發(fā)展中國(guó)家里，認(rèn)為低電價(jià)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有好處的觀(guān)點(diǎn)根深蒂固，中國(guó)同樣存在這種思想，總認(rèn)為居民生活用電價(jià)格不能高，否則將影響低收入家庭和貧困戶(hù)用電，而且要求電力企業(yè)承擔(dān)過(guò)重的社會(huì)義務(wù)。人為壓低電價(jià)結(jié)果是電力使用不合理，經(jīng)濟(jì)效益不高，電力工業(yè)資金緊張，無(wú)法保證足夠的電力供應(yīng)，出現(xiàn)缺電；人為壓低電價(jià)，使得電力工業(yè)無(wú)法取得電力投資，甚至連老電廠(chǎng)的維護(hù)檢修也難維持，更談不上更新改造。這就是發(fā)展中國(guó)家和中國(guó)走計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代長(zhǎng)期缺電的根本原因。要解決電價(jià)偏低和電力工業(yè)缺電問(wèn)題，首先要解決那種認(rèn)為低電價(jià)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有好處的觀(guān)念，要給電力工業(yè)以合理的價(jià)格，使電力工業(yè)能夠維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金需求。

三、供應(yīng)側(cè)電價(jià)結(jié)構(gòu)失調(diào)亟待電價(jià)的合理回歸

中國(guó)長(zhǎng)期存在“重發(fā)輕供不管用，重新建輕既有”的狀況，改革開(kāi)放以后進(jìn)行的電力改革同樣是重發(fā)電、重新建。1985年，國(guó)務(wù)院決定實(shí)行多家辦電和多渠道集資辦電的政策，無(wú)論是對(duì)集資新建電廠(chǎng)實(shí)行還本付息電價(jià)還是實(shí)行燃運(yùn)價(jià)加政策和電力建設(shè)基金政策，主要是照顧發(fā)電工程；后來(lái)實(shí)行經(jīng)營(yíng)期電價(jià)，也只是將“經(jīng)營(yíng)期電價(jià)”替代原來(lái)的“還本付息電價(jià)”政策，這些改革政策實(shí)行的結(jié)果是獨(dú)立發(fā)電公司的資產(chǎn)回報(bào)率達(dá)7.1%，股本回報(bào)率9.5%；國(guó)家電網(wǎng)公司的資產(chǎn)回報(bào)率僅1.65%，股本回報(bào)率僅0.55%。2002年電力體制改革時(shí)，發(fā)電公司的上網(wǎng)電價(jià)：凡是原來(lái)有上網(wǎng)電價(jià)的按原上網(wǎng)電價(jià)執(zhí)行，原來(lái)國(guó)家電力公司所屬的老電廠(chǎng)，沒(méi)有上網(wǎng)電價(jià)的按補(bǔ)償成本原則核定臨時(shí)上網(wǎng)電價(jià)，銷(xiāo)售電價(jià)減去發(fā)電廠(chǎng)上網(wǎng)電價(jià)之后的剩余部分就是輸配電的電價(jià)。按照這個(gè)辦法，繼續(xù)維持了原有的發(fā)電上網(wǎng)價(jià)高，利潤(rùn)高，輸配電低，利潤(rùn)低；新電廠(chǎng)上網(wǎng)電價(jià)高，利潤(rùn)高，老電廠(chǎng)上網(wǎng)價(jià)低，利潤(rùn)低。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)20世紀(jì)90年代末之前，發(fā)電、輸電、配電的投資比例大約是1：0.21：0.12，而美國(guó)是1：0.43：0.7，英國(guó)是1：0.45：0.78，日本是1：0.47：0.68，也就是中國(guó)輸配電投資長(zhǎng)期低于發(fā)電投資，而美英日等國(guó)家輸配電投資要大于發(fā)電投資。如果電力工業(yè)總投資是1，中國(guó)的輸配電工程投資占25%，其中相當(dāng)一部分投資還是靠向用戶(hù)征收供電工程貼費(fèi)籌集的，而美、英、日等國(guó)的輸配電投資占電力工業(yè)總投資的55%-60%。

我國(guó)輸配電價(jià)無(wú)論從絕對(duì)水平還是從輸配電價(jià)的比例來(lái)看，都是非常之低的。2002年，我國(guó)的輸配電價(jià)是占銷(xiāo)售電價(jià)的26.7%，而發(fā)達(dá)國(guó)家可以達(dá)到60%左右。在我國(guó)銷(xiāo)售電價(jià)本身偏低的情況下，輸配電價(jià)占銷(xiāo)售電價(jià)的比例又偏低，而與其他國(guó)家的輸配電價(jià)格相比就顯得更加偏低。中國(guó)的輸配電價(jià)只有英國(guó)的1/3，德國(guó)的1/4，日本的1/6。這樣低的輸配電價(jià)使得電網(wǎng)公司盈利率嚴(yán)重偏低，負(fù)債率上升，建設(shè)資金籌措發(fā)生困難。因此，當(dāng)電力工業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革時(shí)，必然要提高輸配電價(jià)，促使銷(xiāo)售電價(jià)水平上升。

四、銷(xiāo)售電價(jià)結(jié)構(gòu)扭曲也使電價(jià)須適度調(diào)高

中國(guó)銷(xiāo)售電價(jià)存在的問(wèn)題：一是銷(xiāo)售電價(jià)分類(lèi)不合理，二是各類(lèi)電價(jià)之間的比價(jià)關(guān)系不合理，三是優(yōu)惠電價(jià)種類(lèi)繁多，四是價(jià)外加價(jià)收費(fèi)。

由于銷(xiāo)售電價(jià)分類(lèi)不合理，各類(lèi)電價(jià)之間比價(jià)不合理，優(yōu)惠電價(jià)種類(lèi)繁多價(jià)外加價(jià)收費(fèi)多，使得電價(jià)嚴(yán)重扭曲。凡是能從公共電網(wǎng)中獲取低價(jià)和優(yōu)惠電價(jià)的用戶(hù)，都會(huì)賴(lài)在公共電網(wǎng)中購(gòu)電；凡是要負(fù)擔(dān)交叉補(bǔ)貼的用戶(hù)就會(huì)千方百計(jì)修建自備電廠(chǎng)，自建自管自供逃避補(bǔ)貼責(zé)任。結(jié)果是小煤電，假熱電盛行，公用電網(wǎng)的優(yōu)越性徹底喪失，由于這些問(wèn)題的存在還嚴(yán)重影響大用戶(hù)向發(fā)電廠(chǎng)直購(gòu)工作的開(kāi)展。在廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)的條件下，大用戶(hù)建自備電廠(chǎng)和直購(gòu)逃離公用電網(wǎng)，公用電網(wǎng)只剩下優(yōu)惠供電的各類(lèi)用戶(hù)，公用電網(wǎng)就會(huì)出現(xiàn)高價(jià)購(gòu)電，低價(jià)賣(mài)出，嚴(yán)重虧損，難以為繼。

電力行業(yè)市場(chǎng)化改革的目的是為了電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，電力行業(yè)的效率和公平。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，消費(fèi)者面臨的價(jià)格是社會(huì)生產(chǎn)的邊際成本。如果對(duì)價(jià)格人為扭曲，那么資源的有效配置將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。我們對(duì)居民生活用電、農(nóng)業(yè)用電、支農(nóng)產(chǎn)品用電電價(jià)等進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，就是對(duì)銷(xiāo)售電價(jià)進(jìn)行人為扭曲。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究可以知道，對(duì)特定人群給予收入補(bǔ)貼，優(yōu)于通過(guò)價(jià)格扭曲進(jìn)行補(bǔ)貼。我們要下決心取締一切扭曲電價(jià)的做法，適當(dāng)調(diào)高價(jià)格是必要的。

五、能源資源短缺迫使煤電聯(lián)動(dòng)勢(shì)在必行

近年來(lái)，世界石油，天然氣價(jià)格居高不下，煤炭?jī)r(jià)格也大幅度上漲，電力工業(yè)作為能源轉(zhuǎn)換行業(yè)，繼續(xù)維持低價(jià)供電，用戶(hù)為逃避承擔(dān)高價(jià)能源，趨向多用電力。凡是能用電力替代石油和天然氣的都盡可能用電力替代，在這些能源替代中，有的替代是合理的，既可節(jié)約投資和費(fèi)用，又可節(jié)約能源資源，有些替代是不合理的，會(huì)造成能源資源的浪費(fèi)，如用電燒熱水和采暖，電力利用效率極低。最近幾年電力消費(fèi)的增長(zhǎng)率不僅高于能源，而且高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度，電力消費(fèi)已經(jīng)連續(xù)6年彈性系數(shù)大于1。

造成這種狀況的根本原因在于石油、天然氣和煤炭?jī)r(jià)格已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了成本+合理利潤(rùn)+稅金范疇，石油、天然氣已經(jīng)獲得暴利，但時(shí)至今日對(duì)電力工業(yè)卻要求微利或者虧損，不能夠反映其稀缺的情況。在能源大幅度漲價(jià)的情況下，作為能源轉(zhuǎn)換行業(yè)的電力，惟一的辦法只能是電價(jià)隨能源價(jià)格浮動(dòng)，即中國(guó)實(shí)行的煤電聯(lián)動(dòng)。

為保持終端能源的合理比價(jià)，促進(jìn)能源合理利用，節(jié)約能源資源，應(yīng)當(dāng)隨著油、氣、煤的價(jià)格上升，合理提高電價(jià)，當(dāng)然，提價(jià)要適度，要考慮到國(guó)民經(jīng)濟(jì)多方面的承受能力，要使石油、天然氣、電價(jià)和熱價(jià)保持合理的比價(jià)關(guān)系。但是從已印發(fā)的《電價(jià)改革方案》和上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)等三個(gè)管理辦法來(lái)看，離這種要求還很遠(yuǎn)。

以上說(shuō)明在改革過(guò)程中，往往導(dǎo)致電價(jià)上漲。筆者認(rèn)為，中國(guó)要進(jìn)行電力體制改革，應(yīng)當(dāng)引入發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)、售電競(jìng)爭(zhēng)和在大用戶(hù)直購(gòu)之前先理順電價(jià)，先把電價(jià)分類(lèi)，電價(jià)水平合理化，取消優(yōu)惠電價(jià)、取消價(jià)外加價(jià)。

[責(zé)任編輯：zhangyi] 標(biāo)簽：電力體制改革 電力改革 輸配電價(jià) 

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