NO . 2中國(guó)電力市場(chǎng)改革的方向

【紀(jì)要】民生宏觀“改革新常態(tài)”專家交流會(huì)第2場(chǎng)：電力改革專場(chǎng)

管清友：對(duì)于下半年的經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，民生宏觀有四句話：經(jīng)濟(jì)是平的，市場(chǎng)是強(qiáng)的，政策是溫的，趨勢(shì)是胡的。

經(jīng)濟(jì)是平的。有兩層含義，第一層是：下半年改革主線逐漸明確，由上半年的穩(wěn)增長(zhǎng)過(guò)渡到調(diào)結(jié)構(gòu)促改革；第二層是：經(jīng)濟(jì)工作的關(guān)鍵詞逐漸從“微刺激”轉(zhuǎn)向“新常態(tài)”（回復(fù)“常態(tài)”獲取民生宏觀“習(xí)近平常態(tài)”系列報(bào)告）?？傮w來(lái)說(shuō)，我們認(rèn)為，盡管七八月份金融數(shù)據(jù)不盡如人意，但下半年經(jīng)濟(jì)增速基本是平的。

政策是溫的。主要表現(xiàn)為今年以來(lái)的政策相對(duì)溫和，包括定向調(diào)控、定向?qū)捤傻鹊?。我們預(yù)計(jì)，下半年定向?qū)捤傻幕{(diào)還會(huì)堅(jiān)持，但是與上半年相比，政策寬松的邊際空間有限，甚至可能在某些階段略有收緊。

市場(chǎng)是強(qiáng)的。主要表現(xiàn)為調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的主線逐漸明確，市場(chǎng)的表現(xiàn)也沿著改革這條主線來(lái)展開。建議大家高度關(guān)注幾條改革線索：油氣改革，電力改革，國(guó)有林場(chǎng)改革，互聯(lián)網(wǎng)管理方案，京津冀協(xié)同發(fā)展，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展方案，新媒體指導(dǎo)意見，科技創(chuàng)新相關(guān)方案。我們預(yù)計(jì)下半年這些領(lǐng)域的改革方案會(huì)陸續(xù)出臺(tái)。今年以來(lái)，大家對(duì)市場(chǎng)的感覺(jué)是“學(xué)而時(shí)‘習(xí)’之”，即按照最高指示來(lái)做市場(chǎng)。我們之所以把電力改革專場(chǎng)提到系列的前面，也是回應(yīng)大家的關(guān)切。至于電力改革中有沒(méi)有機(jī)會(huì)，改革是什么思路，一會(huì)請(qǐng)國(guó)網(wǎng)專家為大家進(jìn)行分析。

趨勢(shì)是胡的。大家對(duì)于市場(chǎng)的短期判斷分歧不大，認(rèn)為短期還是有線索、有邏輯，有分歧的是對(duì)于市場(chǎng)的中長(zhǎng)期判斷。我們認(rèn)為，現(xiàn)在說(shuō)是大牛市還是言之過(guò)早，還是需要觀察。市場(chǎng)走牛很重要的一個(gè)指標(biāo)是企業(yè)盈利的持續(xù)改善，它有賴于幾個(gè)條件：債務(wù)壓力得到緩解，產(chǎn)能過(guò)剩得到消化，市場(chǎng)能夠部分出清，杠桿率能夠真正下降，部分違約事件能夠發(fā)生，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度緩慢下臺(tái)階，在經(jīng)濟(jì)下臺(tái)階的過(guò)程中企業(yè)的盈利水平改善等。只有這些條件得到滿足，或者說(shuō)大家對(duì)它們形成一致性預(yù)期的時(shí)候，牛市才會(huì)到來(lái)。在這之前，我們依然堅(jiān)持階段性機(jī)會(huì)，主線是改革。

下面有請(qǐng)來(lái)自國(guó)家電網(wǎng)的專家就中國(guó)的電力體制改革與大家進(jìn)行交流。

國(guó)網(wǎng)專家：首先聲明，這次講話只代表我的個(gè)人觀點(diǎn)，不代表任何機(jī)構(gòu)。

新一屆政府上臺(tái)之后，提出市場(chǎng)是決定力量，更加明確了電力市場(chǎng)改革的方向。

當(dāng)前電力改革的兩個(gè)主要瓶頸：競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和電價(jià)形成機(jī)制

第一個(gè)瓶頸是電力市場(chǎng)目前缺乏統(tǒng)一開放的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。電力行業(yè)依然保有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的風(fēng)格，包括項(xiàng)目審批、發(fā)電量計(jì)劃、價(jià)格決定等等，均由政府進(jìn)行審批管理。第二個(gè)瓶頸是電價(jià)缺乏科學(xué)合理的形成機(jī)制。當(dāng)前的上網(wǎng)電價(jià)還是分類核定，按照燃料類型來(lái)定價(jià)。輸配電價(jià)還沒(méi)有形成獨(dú)立的形成機(jī)制，銷售電價(jià)又存在各種補(bǔ)貼現(xiàn)象，而且用戶分類也比較復(fù)雜。在環(huán)保電價(jià)、新能源電價(jià)以及電網(wǎng)投資、還本付息等領(lǐng)域電價(jià)矛盾也比較突出。

下一步電力改革需要重點(diǎn)關(guān)注的三個(gè)問(wèn)題：電價(jià)形成機(jī)制、政府的職能轉(zhuǎn)變，用戶選擇權(quán)的保障。

第一個(gè)是電價(jià)形成機(jī)制的改革。目前的電價(jià)形成機(jī)制是由上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)組成的，沒(méi)有獨(dú)立的輸配電價(jià)，也就是說(shuō)電網(wǎng)公司吃了差價(jià)，造成了輸配電價(jià)的成本核算、科學(xué)合理性受到質(zhì)疑。

第二個(gè)是電力市場(chǎng)中政府的職能轉(zhuǎn)變。政府的邊界到底應(yīng)該在哪里，是不是所有的規(guī)劃、所有項(xiàng)目、還有發(fā)電量計(jì)劃這些，都需要政府去進(jìn)行規(guī)定、進(jìn)行管理。

第三個(gè)是在用戶側(cè)用戶選擇權(quán)的體現(xiàn)和保障。市場(chǎng)最大的一個(gè)好處就是多買多賣，選擇權(quán)以及自主權(quán)的增加，那么在電力市場(chǎng)情況下，如何保證用戶有充分的自由去選擇電力服務(wù)商以及商談電力的價(jià)格等等，這也是一個(gè)很核心的問(wèn)題。

大用戶直接交易的試點(diǎn)并不成功。

以往大用戶直接交易的試點(diǎn)過(guò)程中，我們感覺(jué)并不是很成功。有幾種質(zhì)疑：

第一種，認(rèn)為大用戶的直接交易事實(shí)上造成了不公平，怎么理解？只有參加直接交易的這些用戶，它的用電成本降低了，逃避了我們其他用戶需要承擔(dān)的這種交叉補(bǔ)貼的社會(huì)責(zé)任；同時(shí)參與直接交易的大用戶的發(fā)電小時(shí)數(shù)的提高，也擠占了其他發(fā)電企業(yè)的發(fā)電權(quán)，對(duì)其他發(fā)電企業(yè)也不公平。

第二種，在什么情況下，我們需要把這個(gè)大用戶直接交易深入開展起來(lái)，也就是它的時(shí)機(jī)、步驟怎么去選擇？從以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我認(rèn)為在政策體系的建立，外部環(huán)境的營(yíng)造方面還是比較欠缺的。就好像市場(chǎng)里買菜，供需雙方一見面，砍價(jià)，價(jià)格達(dá)成就OK了，這實(shí)際上是不行的，這個(gè)市場(chǎng)很復(fù)雜，在它背后需要有多方面的政策保障以及公平環(huán)境的建立。在這一點(diǎn)上，我們有關(guān)部門還是有很多工作可以做。比如說(shuō)，在東北，黑龍江、吉林它們是電力輸送大省，遼寧是一個(gè)售點(diǎn)大省。大用戶直供電，黑龍江、吉林的電比較便宜，遼寧的大用戶完全可以從這兩個(gè)地方去購(gòu)電，而遼寧當(dāng)?shù)氐陌l(fā)電企業(yè)就面臨比較困難的局面，怎么去協(xié)調(diào)它，怎么實(shí)現(xiàn)售送兩端電價(jià)的匹配，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)睾瓦h(yuǎn)端發(fā)電企業(yè)的這種有效競(jìng)爭(zhēng)，都是值得去深入思考的問(wèn)題。

關(guān)于電價(jià)形成機(jī)制：傾向于成本加成模式

當(dāng)前我們執(zhí)行的電價(jià)形成機(jī)制，剛才也說(shuō)了，不是很科學(xué)，也不是合理。從現(xiàn)在我們獲得的信息來(lái)看，未來(lái)的電價(jià)形成機(jī)制更傾向于成本加成的形式，也就是咱們電力法說(shuō)的那種“成本+利潤(rùn)+稅金”的形式。那么選擇輸配電價(jià)、固定電價(jià)等其他模式的可能性不大。

輸配分開可能性不大；

全產(chǎn)業(yè)鏈暫無(wú)相關(guān)政策；

國(guó)網(wǎng)可能定位為公用事業(yè)服務(wù)類公司

管清友：輸配分開有可能嗎？

國(guó)網(wǎng)專家：目前來(lái)看，不太可能了，至少近一兩年來(lái)看不太可能。

管清友：為什么呢？

國(guó)網(wǎng)專家：政府高層管理部門對(duì)這點(diǎn)已形成一定共識(shí)。

首先，不能為了分開而分開，而要從整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行的價(jià)值、社會(huì)價(jià)值來(lái)考慮。

其次，它本身很難分的開。比如目前配電網(wǎng)的電壓等級(jí)問(wèn)題，有些城市已經(jīng)把22萬(wàn)的項(xiàng)目都當(dāng)做配網(wǎng)來(lái)運(yùn)行。電壓等級(jí)怎么去劃分，這是一個(gè)問(wèn)題。

第三，分開之后可能會(huì)形成新的壟斷。大家已形成比較一致的認(rèn)識(shí)，擔(dān)心一個(gè)大壟斷分開之后變成小壟斷怎么辦？

管清友：那就是輸配分開，你覺(jué)得基本上不太可能了。還有原來(lái)大家比較關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題，國(guó)家電網(wǎng)從輸電、配電，到電力裝備，因?yàn)檫€涉及到上市公司，形成一個(gè)上、下游全產(chǎn)業(yè)鏈，大家議論比較多。目前對(duì)這個(gè)事有什么說(shuō)法嗎？

國(guó)網(wǎng)專家：目前我還沒(méi)有聽說(shuō)關(guān)于全產(chǎn)業(yè)鏈的政策。

管清友：有沒(méi)有可能比如說(shuō)電網(wǎng)把他原來(lái)像國(guó)電南瑞的這些公司分出去，就是說(shuō)電網(wǎng)保留輸電配電，其他的裝備分出去？

國(guó)網(wǎng)專家：我給大家?guī)讉€(gè)提示：第一，這要具體看政府對(duì)電網(wǎng)的功能定位，企業(yè)性質(zhì)怎么界定。如果只是界定為公用事業(yè)服務(wù)型公司，那我覺(jué)得這種充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的業(yè)務(wù)理念就沒(méi)有存在的正當(dāng)性和合理性了。

管清友：目前你覺(jué)得中央高層對(duì)國(guó)網(wǎng)的定位清楚嗎？準(zhǔn)備給他一個(gè)什么定位？有類似的說(shuō)法嗎？

國(guó)網(wǎng)專家：定位成一個(gè)公用事業(yè)公司是很有可能的。

Q&A

Q1：大家對(duì)電力體制改革談得比較多，現(xiàn)在大家認(rèn)為有可能是漸進(jìn)式的一個(gè)改革，第一步是在售電側(cè)放開，比如售電側(cè)會(huì)引入民營(yíng)企業(yè)或引入互聯(lián)網(wǎng)思維在售電側(cè)運(yùn)行，您怎么看？

A1：的確，現(xiàn)在改革思路比較共識(shí)的就是“放開兩頭監(jiān)管中間”，放開兩頭就是放開發(fā)電側(cè)和售電側(cè)的業(yè)務(wù)。我個(gè)人認(rèn)為售電側(cè)的放開還是會(huì)遵循漸進(jìn)式思路，這也符合現(xiàn)在的國(guó)情和中央的改革思路。

那么民營(yíng)資本怎么進(jìn)入、何時(shí)進(jìn)入售電側(cè)領(lǐng)域去發(fā)展？目前說(shuō)的比較多的是從增量開始市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的業(yè)務(wù)，存量還要延續(xù)現(xiàn)狀一段時(shí)間。

那么增量到底有多大？以及這種民營(yíng)資本以什么樣的方式進(jìn)入售電領(lǐng)域？我有兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)：第一，不能心急。民營(yíng)資本磕國(guó)網(wǎng)這個(gè)龐然大物，想要分一杯羹的話一定要謹(jǐn)慎。第二，我覺(jué)得投融資方式、金融模式、新業(yè)務(wù)創(chuàng)新這一塊還是有一定想象空間的。就像你剛才說(shuō)的，互聯(lián)網(wǎng)思維民主、平等、開放等到底有多少能在用電、售電側(cè)體現(xiàn)出來(lái)？我認(rèn)為這不是目前這個(gè)階段討論的售電業(yè)務(wù)放開的核心問(wèn)題，可能要到中后期市場(chǎng)化程度比較深，大家的參與熱情、各方的積極性都比較大的時(shí)候，這種創(chuàng)新才可能成為一個(gè)新亮點(diǎn)和掘金點(diǎn)，目前談這個(gè)我覺(jué)得還是稍微早一些。要重點(diǎn)關(guān)注售電側(cè)的市場(chǎng)開放程度及游戲規(guī)則。

Q2：電改對(duì)電網(wǎng)投資有什么影響？之前電網(wǎng)規(guī)劃中的投資會(huì)不會(huì)延緩？

A：我談一下直觀的感覺(jué)，現(xiàn)在每年的電網(wǎng)投資在3000-4000億，這幾年一大半投到配網(wǎng)上去了，輸電網(wǎng)這一塊相對(duì)的比例較少，按照漸進(jìn)式改革的步驟，發(fā)電側(cè)、售電側(cè)放開，1-3年之內(nèi)對(duì)投資影響不會(huì)太大，長(zhǎng)期還不好說(shuō)。

Q3：因?yàn)殡娋W(wǎng)和發(fā)電企業(yè)有一個(gè)對(duì)接的問(wèn)題，那么發(fā)電企業(yè)的改革思路是什么？

A：發(fā)電企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)化比電網(wǎng)要早很多，按照電力領(lǐng)域漸進(jìn)式改革的步驟，需注意幾個(gè)因素：（1）大用戶直購(gòu)電的比例，這種比例對(duì)市場(chǎng)的開放程度有多大；（2）上網(wǎng)電價(jià)，電價(jià)形成機(jī)制能否真正回歸市場(chǎng)，反映資源的稀缺性，目前采用的標(biāo)桿定價(jià)仍然是行政管理式的。如果對(duì)市場(chǎng)的開放程度和上網(wǎng)電價(jià)的形成機(jī)制沒(méi)有很大改觀的話，那么電力領(lǐng)域改革對(duì)企業(yè)不會(huì)有太大影響。（3）新能源發(fā)展，關(guān)注新能源的定價(jià)機(jī)制能否對(duì)當(dāng)前電價(jià)形成機(jī)制產(chǎn)生影響。

Q4：電力領(lǐng)域存不存在反腐？反腐對(duì)電力改革的進(jìn)度有什么影響？

國(guó)網(wǎng)專家：電力領(lǐng)域是否存在反腐要看后面反腐如何發(fā)展，現(xiàn)在不好說(shuō)。

管清友：反腐對(duì)電力系統(tǒng)的影響，可以石油石化系統(tǒng)作一個(gè)參照。目前來(lái)看，中央對(duì)反腐的態(tài)度很明確，無(wú)論涉及到誰(shuí)，都會(huì)一查到底，決心、力度很大。什么時(shí)點(diǎn)，會(huì)不會(huì)觸及電力領(lǐng)域，現(xiàn)在是一個(gè)不確定因素。如果發(fā)生反腐的話，短期來(lái)看肯定會(huì)影響規(guī)劃實(shí)施和投資，但從長(zhǎng)期來(lái)看，規(guī)劃既定、投資既定的情況下，電力改革箭在弦上。