應(yīng)以集體建設(shè)用地入市來(lái)平抑房?jī)r(jià)

陶然

去年下半年開始，中國(guó)的一些一線城市出現(xiàn)了房?jī)r(jià)的快速上漲，漲勢(shì)在今年迅速蔓延到很多二、三線城市。為調(diào)控房?jī)r(jià)，中央政府采取了一波又一波的調(diào)控措施，但“兩會(huì)”剛結(jié)束，3月份的樓市就再度開始上演瘋狂。這不僅挑戰(zhàn)了政府政策的底線，更挑戰(zhàn)了廣大百姓過(guò)“更有尊嚴(yán)的生活”的底線。

政府越調(diào)控，房?jī)r(jià)越高企。無(wú)論是打擊開發(fā)商囤地、增加保障性住房、勒令央企退出房地產(chǎn)市場(chǎng)，房?jī)r(jià)仍不可救藥地持續(xù)上揚(yáng)。

可以毫不夸張地說(shuō)，政府迄今為止進(jìn)行的各種房?jī)r(jià)調(diào)控措施基本是無(wú)效的。這些措施不僅沒(méi)能抑制房?jī)r(jià)，而且還加大了房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)，并使開發(fā)商和老百姓對(duì)政府房地產(chǎn)政策產(chǎn)生了更不穩(wěn)定的預(yù)期。

形勢(shì)發(fā)展到這一步，筆者以為，政府需要深刻反思為什么既有的各種房?jī)r(jià)調(diào)控措施無(wú)效？還有沒(méi)有可能奏效、但同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)又不過(guò)度打擊的辦法？

在筆者看來(lái)，政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策失效的原因是多方面的，既有政策本身就存在誤導(dǎo)甚至?xí)a(chǎn)生反作用的問(wèn)題， 也有政策根本不可能到位的問(wèn)題， 還有政策無(wú)法釜底抽薪、治標(biāo)不治本的問(wèn)題。

首先，現(xiàn)有調(diào)控措施仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段來(lái)調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)，通過(guò)行政性手段來(lái)壓縮投資規(guī)模，反而因抑制了房地產(chǎn)供給而進(jìn)一步推高了房?jī)r(jià)。

如2010年3月國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》，又如國(guó)資委勒令78家央企退出房地產(chǎn)市場(chǎng)，表面上是要限制開發(fā)商囤地，或減少央企推動(dòng)的地王現(xiàn)象出現(xiàn)，但實(shí)際結(jié)果是進(jìn)一步減少了市場(chǎng)上的土地供應(yīng)。這類政策不僅不能消除甚至反而會(huì)進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)繼續(xù)上升的預(yù)期。比如，政府一開始限制向別墅等豪宅建設(shè)項(xiàng)目供地，就出現(xiàn)高檔住宅有效供給不足，價(jià)格不漲才怪。又比如，為遏制熱錢過(guò)度炒作海南房地產(chǎn)，海南省年初宣布暫停土地出讓、暫停審批新土地開發(fā)項(xiàng)目。消息一傳出，當(dāng)?shù)貥鞘辛ⅠR跳漲。

其次，政府宣布的一些增加土地和房產(chǎn)供給的措施，短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)，恐怕中長(zhǎng)期也難以兌現(xiàn)。

政府宣布要建立的保障性住房體系，不僅包括向沒(méi)有購(gòu)房能力的低收入家庭提供廉租房，向有一定支付能力的低收入家庭配售經(jīng)濟(jì)適用房，還包括向中等收入家庭的自住需求提供限價(jià)房，或是向夾心層和過(guò)渡期住房需求提供公租房。覆蓋面如此之廣的保障房政策體系，能否在我國(guó)絕大部分城市實(shí)現(xiàn)呢？不能！道理很簡(jiǎn)單，在地方財(cái)政高度依賴“土地財(cái)政”的情況下，怎能寄希望于地方政府大規(guī)模提供保障性住房？

最后，當(dāng)前所有調(diào)控政策都只是治標(biāo)不治本。這些政策沒(méi)有真正觸及房?jī)r(jià)飆升的根本性體制原因，即地方政府是本地住宅用地的壟斷供給者，必然會(huì)通過(guò)減少供地來(lái)抬高地價(jià)，從而最大化壟斷土地出讓金收入。因此，要從根本上解決問(wèn)題，必須改變地方政府作為本地單一供地主體的局面。唯一可行的方法，就是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入城市商、住用地的一級(jí)市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體在城市規(guī)劃、土地規(guī)劃許可、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)到位的情況下進(jìn)行商品房(包括產(chǎn)權(quán)房和租住房)開發(fā)。

筆者以為，政府只要保留通過(guò)規(guī)劃手段進(jìn)行調(diào)控的權(quán)力，允許集體建設(shè)用地(特別是大、中城市城郊與城中村的集體建設(shè)用地)入市，就能夠起到立竿見影的效果。眼下各地的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)屢禁不絕、越演越烈，京、滬等地方政府也已開始探索集體建設(shè)用地入市的措施，這實(shí)際上是高房?jī)r(jià)的“危”逼出來(lái)的“機(jī)”。既然中央早就指明集體建設(shè)用地改革的方向是要做到與城市建設(shè)用地“同地同價(jià)”，那么，在房?jī)r(jià)如此瘋漲的情況下，地方政府就應(yīng)痛下決心，從小產(chǎn)權(quán)房合法化(補(bǔ)交出讓金并辦理產(chǎn)權(quán)證)開始，逐步放開集體建設(shè)用地入市。

唯有此法才是治本之策。它不僅有助于平抑虛高的城市房?jī)r(jià)，而且不會(huì)打壓經(jīng)濟(jì)，反而可以因集體建設(shè)用地上的增量房地產(chǎn)開發(fā)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。更重要的是，它可以在降低房?jī)r(jià)的同時(shí)，讓城中村和城郊農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)得到有效實(shí)現(xiàn)。更進(jìn)一步看，它還可以讓大量城市流動(dòng)人口住上可支付得起的住房，讓廣大老百姓過(guò)上“更有尊嚴(yán)的生活”。

當(dāng)然，雖然上述政策可行，但一旦推行速度過(guò)快，也會(huì)對(duì)樓市和地方政府的“土地財(cái)政”造成較大的沖擊。因此，筆者以為改革可以采取漸進(jìn)的模式，不妨從已經(jīng)上市的小產(chǎn)權(quán)房補(bǔ)交出讓金后合法化開始，從規(guī)劃城中村和城郊村集體建設(shè)用地入市并繳納土地增值稅開始，這樣地方政府可能獲得的收入就可以彌補(bǔ)相應(yīng)的土地出讓金損失。而有調(diào)控的集體建設(shè)用地入市，不僅可以防止投資過(guò)熱，也可以降低對(duì)樓市的沖擊。這種漸進(jìn)式改革的最終目標(biāo)，是全面開征針對(duì)城市存量房地產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)稅，以及開征農(nóng)村建設(shè)用地入市后的土地增值稅。唯有如此，才能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府從扭曲性的“土地預(yù)算外財(cái)政”向以財(cái)產(chǎn)稅和土地增值稅為主體的“土地預(yù)算內(nèi)財(cái)政”過(guò)渡。

(作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授)

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