遏制過(guò)度舉債緩解地方債風(fēng)險(xiǎn)

2011年06月28日 01:45
來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)

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國(guó)家審計(jì)署最新發(fā)布的審計(jì)工作報(bào)告顯示，截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額高達(dá)10.7萬(wàn)億元。伴隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)隱患也隨之增加。

其實(shí)，在上一年度的審計(jì)署相關(guān)工作報(bào)告中，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的情形已經(jīng)受到審計(jì)部門(mén)的高度重視。猶記得國(guó)家審計(jì)署曾表態(tài)，2010年要“盯緊地方政府融資平臺(tái)”。很大比例上，地方債務(wù)正是通過(guò)地方融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)并累積起來(lái)的。

越來(lái)越多的事實(shí)在表明，地方融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和大量地方債的可能違約，不再只是停留于猜測(cè)層面。比如有媒體報(bào)道的云南省公路開(kāi)發(fā)投資有限公司困局，即是將各大商業(yè)銀行推到了地方融資平臺(tái)違約風(fēng)險(xiǎn)的懸崖邊上。那種“如果經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)步增長(zhǎng)，這就不是一個(gè)問(wèn)題”的論調(diào)，遭遇了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)與質(zhì)疑。

不用竭力去分析地方債務(wù)背后的種種因素，單從審計(jì)署的此次工作報(bào)告中，我們就很容易理出一條基本的線索。從審計(jì)情況看，部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，高速公路建設(shè)等借新還舊率較高，地方政府還存在舉債融資缺乏規(guī)范、大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，以及地方政府融資平臺(tái)管理不規(guī)范等問(wèn)題。這種種的原因背后，隱含著嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

觀察2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額部分的支出投向，市政建設(shè)占到了36.72%，交通運(yùn)輸為24.89%，土地收儲(chǔ)則為10.62%。也就是說(shuō)，基礎(chǔ)建設(shè)類占了大頭。那么，基礎(chǔ)建設(shè)是不是就意味著債務(wù)安全度較高呢？不然。

上述云南省的這個(gè)例子，即能說(shuō)明問(wèn)題。如果從全國(guó)范圍來(lái)看，使用效率低下的高速公路，數(shù)量并不少。一些高速公路的建設(shè)，是政績(jī)思維下的產(chǎn)物，主事者只管上馬工程，不顧后期使用，如在湖北省，就曾出現(xiàn)過(guò)部分高速公路閑置的情況——一方面，老百姓有高速路不走，嫌收費(fèi)貴；另一方面，新修道路收不上建設(shè)費(fèi)用，落下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

林林總總的事實(shí)都在說(shuō)明一個(gè)道理：危險(xiǎn)的“金融堰塞湖”絕不是危言聳聽(tīng)，如果無(wú)視地方債務(wù)問(wèn)題的嚴(yán)重性，或會(huì)付出沉重的代價(jià)。至少，目前的相關(guān)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)高度緊張，生怕地方政府基礎(chǔ)建設(shè)的融資狂歡成為自己的噩夢(mèng)。一旦地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出壓力不斷擴(kuò)張，達(dá)到甚至超越某種意義上的臨界值時(shí)，噩夢(mèng)成真就實(shí)在是不奇怪的事情。

審計(jì)署的工作報(bào)告認(rèn)為，部分地方債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴較大。這應(yīng)是另一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)。地方債務(wù)纏繞于一條并不理想的路徑上，各種脆弱性互相作用，使得債務(wù)問(wèn)題深深地埋在可能的危機(jī)當(dāng)中。人們業(yè)已認(rèn)識(shí)到，地方政府債務(wù)的不少特點(diǎn)亦很突出，如普遍負(fù)債、形式多樣、管理失控等。從地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度看，地方財(cái)政的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)正在逐步表象化，由財(cái)政支付危機(jī)轉(zhuǎn)化而來(lái)的局部社會(huì)矛盾也在增加。

地方債務(wù)已從隱性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題轉(zhuǎn)向顯性化，因此，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，確實(shí)是一個(gè)迫切的命題。“盯緊”數(shù)目龐大的融資平臺(tái)，規(guī)范融資秩序，意義不言自明。同時(shí)，規(guī)范地方舉債，促進(jìn)各地財(cái)政稅收收入與支出的透明、統(tǒng)一和規(guī)范，亦非常必要。當(dāng)然，地方債務(wù)的積累，有著各種復(fù)雜的背景，不可簡(jiǎn)單化處置。

此次審計(jì)報(bào)告以及云南省公路開(kāi)發(fā)投資有限公司的困局，更是在提醒人們，欲防范或消弭地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，須將陣線前移，建立并完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，這是一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。一些地方政府為追求政績(jī)，過(guò)度舉債建設(shè)，蓄積了嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并出現(xiàn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。很明顯，地方政府的激進(jìn)建設(shè)行為，與現(xiàn)行財(cái)稅體制有關(guān)系，亦不能排除不當(dāng)?shù)恼?jī)觀在胡亂指揮。

如果不從過(guò)度舉債的源頭著眼，光靠后期的風(fēng)險(xiǎn)管理，不僅效果打折，也缺少必要的“防火墻”。這里的“防火墻”，其實(shí)就是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，通過(guò)對(duì)負(fù)債率、債務(wù)率和償債率等指標(biāo)的控制，通過(guò)對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，來(lái)加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。日益顯性化的地方債務(wù)問(wèn)題，在要求這道“防火墻”建得更加牢固。