審計署建議賦予省級政府適度舉債權
汪時鋒 王培霖
云南公路開發(fā)投資公司債務違約并非個案，審計署數據顯示，全國有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過10%。
各界猜測許久的地方債務規(guī)模終于有了一個權威說法。
審計署昨天公布的數據顯示，截至2010年年底的地方債規(guī)模約10.7萬億元。這一數字與此前銀監(jiān)會估測的9.1萬億相去不遠，但與外界根據央行數據估算的14.4萬億元有較大差異。
數據顯示，10.7萬億元地方債余額中，約一半是2009年國家推出“四萬億”經濟刺激計劃后舉借的。地方政府的債務率已達到70.45%，而有些地方僅負有償還責任債務的債務率就已經高于100%。
不過有分析人士認為，審計署公布的數字比較符合市場預期，且風險可控。
4萬億刺激計劃后遺癥
按照審計署的審計結果，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。
數據還顯示，地方融資平臺公司2010年底的政府性債務余額為49710.68億元，占全國地方政府性債務余額的46.38%。
“四萬億”的經濟刺激計劃是驅使地方債務規(guī)?？焖倥蛎浀囊粋€重要原因。
在2010年底的地方政府性債務余額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的。這意味著，國家所實施經濟刺激計劃的2009～2010年間，近50%的地方債務是新增舉債或者用于續(xù)建2009年及其后開工的項目。
審計署表示，地方政府融資平臺公司數量多，管理不規(guī)范。至2010年底，全國省、市、縣三級政府設立融資平臺公司6576家，有3個省級、29個市級、44個縣級政府分別設立10家以上。
據了解，審計署于今年2月底啟動了為期三個月的全國地方政府性債務摸底審計。
有媒體報道稱，此前財政部和銀監(jiān)會曾分別對政府性債務規(guī)模進行過摸底，不過摸底的重點主要集中在融資平臺公司的舉債方面。但由于統(tǒng)計口徑不一，雙方拿出的數據差距甚大。
一位多次參與地方政府相關會議的人士告訴《第一財經日報》記者：“上報融資平臺數據的時候，地方政府的心態(tài)很糾結。報多了，怕上面批評；報少了又怕這次如果中央出政策給抹平，吃虧了。”
而浦發(fā)銀行蘇州分行副行長詹定國認為，地方政府債務余額的定義，有很多標準，統(tǒng)計有很多口徑，也存在許多人為的操作空間。有一些地方政府通過國有燃氣公司之類借款，再迂回給城投公司輸血，諸如此類的操作手法使得地方政府債務余額的統(tǒng)計數據非常復雜、模糊，對實際情況也不一定能反映清楚。
此前央行與銀監(jiān)會也有相關的數據公布。
央行在6月初發(fā)布的“2010中國區(qū)域金融運行報告”中提及，2010年末各地區(qū)地方融資平臺貸款占當地人民幣各項貸款余額的比例基本不超過30%。外界據2010年末人民幣貸款余額47.92萬億元計算，得出其規(guī)模上限在14.4萬億元左右。
而根據銀監(jiān)會公布的數據，至2010年末，地方政府融資平臺貸款的規(guī)模約為9.1萬億元。
興業(yè)銀行資深經濟學家魯政委認為，相比起銀監(jiān)會、央行等部委，市場更愿意相信審計署的數據比較準確，因為前者都是間接利益相關者。
今明兩年迎來第一個還債高峰
雖然大規(guī)模的財政擴張為對抗經濟危機起到重要作用，但也給地方各級政府帶來不小的債務負擔。
審計結果顯示，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力(指政府可以支配或應該由政府統(tǒng)一調配使用的全部政府性資金)的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。
一些地方的債務情況已經十分嚴重。審計署發(fā)現，2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。這意味著有近五分之一的市級政府和3.56%左右的縣級政府綜合財力小于當期債務。
另一個現象是，一些地方政府的財政已經進入循環(huán)舉債的周期。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。
對于10萬億的地方債，今明兩年可能迎來第一個到期還債的高峰。審計署的數據顯示，2010年底地方政府性債務余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，有不到三成的負債要從2013年至2015年開始到期，另有30.21%的債務余額在2016年以后到期。
審計署的數據顯示，地方政府有償還責任義務負債的約四成在市政建設領域，而政府負有擔保責任的債務中有接近五成在交通運輸領域中。這意味著，這兩個領域如果出現后期經營不善，都將影響政府的還本付息。
日前有媒體報道，今年4月間，云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”，這種情況可能讓地方融資平臺出現違約境地。
渤海證券宏觀經濟分析師杜征征就認為，在房地產調控的背景下勢必會影響地方土地財政收入，此外不斷升息也提高了地方借貸成本，所以中長期看，風險敞口還不好說。
不過，盡管10萬億的規(guī)模已經占到了2010年GDP的四分之一，但大部分的市場分析并不認為這樣的債務規(guī)模已近危險程度。
華寶信托宏觀經濟分析師聶文就分析認為，此前大家一直比較擔心，一是地方政府債務過高,影響保障房的融資，二是擔心銀行巨額不良貸款的產生。但從這次公布的債務率水平實際處于中等水平，不用過于擔憂銀行不良資產過快的上升，也為保障房接下來通過地方政府債券融資提供了空間。
研究賦予省級政府適度舉債權
近10萬億的地方債務在今年后期開始實施整合已經是必然。
審計署就建議，按照誰舉債誰負責的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務。
記者注意到，地方融資平臺開閘后，由融資平臺舉債或將債務轉至融資平臺是地方政府較常用的做法。審計署的數據也顯示，當前10萬億地方債務中有46.38%來自于地方融資平臺。
對此，審計署明確建議，繼續(xù)推進融資平臺公司的清理規(guī)范，堅決制止地方政府違規(guī)擔保行為。除法律和國務院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負有償還責任的債務，堅決制止為融資平臺公司等單位舉借債務違規(guī)提供擔保和承諾。
“地方建設需要大量的資金,但在目前的財政體制下,財權事權不匹配，地方政府只能通過地方融資平臺籌資。如果賦予有經濟實力的地方政府舉債權,通過正常的地方政府發(fā)債,而不是偷偷摸摸的方式,將一切納入預算管理,風險也易于掌控?！敝袊鴩H經濟交流中心經濟學家王軍建議。
審計署也建議，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，實施全口徑監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控?？裳芯抠x予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經國務院審批，編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批準。
全國人大財政經濟委員會27日在有關報告中建議，地方政府性債務應納入預算，接受同級人大審查與監(jiān)督。
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