劉煜輝：遏制地方政府過度投資

2011年06月10日 09:43
來源：中國證券報－中證網(wǎng) 作者：劉煜輝

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究竟是地方財力不足，還是公共投資過度？這個問題的要害在于未來政策取向?qū)⒋笙鄰酵?。如果地方政府債?wù)激增主要是因地方財力不足所致，治理債務(wù)的關(guān)鍵就在于拓寬地方政府財政收入，包括進一步完善分稅制財政體制改革；而如果地方政府債務(wù)主要是因公共投資過度所致，那么關(guān)鍵就在于構(gòu)建遏制地方政府過度投資的政策機制。

要建立針對地方政府債務(wù)問題的長效治理機制，僅僅從融資機制改革層面入手是遠遠不夠的，關(guān)鍵是要確立對地方政府公共資本投資的強有力的資本預(yù)算約束機制。只有在此基礎(chǔ)上，才能談得上建立可持續(xù)的地方政府公共資本融資機制或者有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的問題。

社科院金融所中國經(jīng)濟評價中心主任 劉煜輝

中國人民銀行日前發(fā)布的《2010中國區(qū)域金融運行報告》對地方融資平臺貸款的介紹引發(fā)市場猜想。對于平臺貸款的具體數(shù)量，央行在報告中并沒有披露。但值得注意的是，報告提到，“平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%?！卑凑?010年末人民幣貸款余額為47.92萬億元來算，截至2010年末，政府融資平臺貸款不到14.376萬億元。

遏制地方政府的過度投資

盡管地方政府債務(wù)規(guī)模激增，但當(dāng)前中國并無發(fā)生整體債務(wù)危機之虞。因為從中國當(dāng)前整體的政府資產(chǎn)狀況角度看，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，政府擁有城市土地、礦產(chǎn)等自然資源的所有權(quán)，其價值至少有50至100萬億元之巨；另有總額高達35萬億(2008年底數(shù)據(jù))的國有企業(yè)資產(chǎn)以及80萬億的國有金融機構(gòu)資產(chǎn)，再加上每年占GDP約30%以上的財政收入份額(稅收收入+非稅財政收入+社會保障繳款+中央債務(wù)融資收入)，相對于政府總體債務(wù)的狀況而言，政府資產(chǎn)無論從規(guī)模還是質(zhì)量上看都較為穩(wěn)健。

因此，在中國這樣一個“國有資源+國有資產(chǎn)+國有銀行”的制度背景下，簡單套用國外的概念抽象地談?wù)畟鶆?wù)負擔(dān)率、負債警戒線等指標的約束，可能意義不是很大。

盡管我們大概不會看到中國的銀行體系出現(xiàn)壞賬率的激升，但這一次清理所造成的“宏觀成本”可能也不會低。這種逆向國民收入分配，意味著家庭財富會發(fā)生大規(guī)模轉(zhuǎn)移。從現(xiàn)在到未來數(shù)年以下的宏觀效應(yīng)都會發(fā)生。

由于政府部門建立了高杠桿，所以家庭部門將被迫長時間保持低儲蓄利息率，這相當(dāng)于家庭部門實質(zhì)性給銀行部門注資，也相當(dāng)于以家庭部門財富轉(zhuǎn)移的方式支持政府投資的擴張。

如果這些項目生產(chǎn)率低下(基礎(chǔ)設(shè)施使用率不足)，同時又占用了資源而擠壓了私人部門，宏觀上意味著未來沒有提供足夠的產(chǎn)品和服務(wù)去吸收釋放的貨幣，供給面惡化最終會演化為通脹。

如果產(chǎn)生銀行的壞賬風(fēng)險，需要變現(xiàn)其他政府資產(chǎn)償付平臺貸款，而政府資產(chǎn)本就是全民財富。這意味著住戶部門福利受損，因為未來減稅和轉(zhuǎn)移支付空間都減少了。

如果中國一直靠家庭財富轉(zhuǎn)移的方式為公共部門投資的繁榮提供補貼的話，家庭消費占GDP的比重就將停滯不前。中國離再平衡的道路將漸行漸遠。

中國的銀行股的低估值已經(jīng)很長時間了(大致經(jīng)歷一年半了)，即便現(xiàn)在很多銀行股的市凈率越來越接近1.5倍，但最近仍然遭遇投資者的拋售，這可能未必是市場錯誤，未必是對未來銀行壞賬激增的過度反應(yīng)，因為中國發(fā)生這一事件的概率并不高。

它可能反映了對于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的不樂觀情緒。

中國要處理掉存量債務(wù)的問題或許并不難，關(guān)鍵是建立一整套政府債務(wù)的治理機制卻相當(dāng)不易。

我們常聽到的說法是1994年推行的“分稅制”造成了中央和地方財權(quán)事權(quán)不對等，1993年中央與地方財政收入的比例大致是3:7，而1994年“分稅制”后這一比例基本穩(wěn)定在5.5：4.5，但是請不要忽略這樣一個事實：全國財政收入近八成都是給地方政府花的。

2010年全國財政收入83000億，其中，地方直接收入4萬億，中央稅收返還(給地方)33000億，兩者相加是73000億，中央財政實際開銷的收入多少？是15900億。

如果仍把地方政府債務(wù)激增的成因歸結(jié)為中央與地方的收支劃分“不合理”，似乎怎么也說不通。我們可以假定2009年度即便把中央政府支出的13344億元財政資金全部都轉(zhuǎn)給地方政府來花，地方政府的債臺也不會比現(xiàn)在低多少。事實是有目共睹的：僅2009年一年新增的地方政府融資平臺貸款就高達3.05萬億，這其中還不包括通過信托產(chǎn)品和城投債券等其他渠道舉借的債務(wù)。由此可見，即便當(dāng)前中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度仍存在諸多不足之處，因為中央與地方財政收入分配比例失衡導(dǎo)致地方財力緊張的說法已經(jīng)明顯偏離事實。

如果真是中央將事權(quán)層層下壓給了地方政府而致地方不堪重負的話，那么地方借來的那些錢都應(yīng)該用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)常性開支。我們看到地方政府大舉債務(wù)融資中，資金都是投向了各種開發(fā)項目而非一般預(yù)算支出項目。

究竟是地方財力不足，還是公共投資過度？這個問題的要害在于未來政策取向?qū)⒋笙鄰酵?。如果地方政府債?wù)激增主要是因地方財力不足所致，治理債務(wù)的關(guān)鍵就在于拓寬地方政府財政收入，包括進一步完善分稅制財政體制改革；而如果地方政府債務(wù)主要是因公共投資過度所致，那么關(guān)鍵就在于構(gòu)建遏制地方政府過度投資的政策機制。