需要以制度規(guī)范地方債務(wù)管理體系

在6月來(lái)臨之前，各省人大通過(guò)了2010年地方政府債券收支安排預(yù)算調(diào)整方案草案。這意味著財(cái)政部代理發(fā)行的2000億地方債可隨即啟動(dòng)。與此同時(shí)，各大銀行也公布了天量再融資計(jì)劃，兩者的同步性很讓人容易產(chǎn)生錯(cuò)覺(jué)，即繼續(xù)動(dòng)用更多的金融資源支持地方政府投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

就在上周，國(guó)務(wù)院總理溫家寶提出加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理的問(wèn)題，抓緊清理核實(shí)并且妥善處理融資平臺(tái)的債務(wù)。地方政府債不同于地方信用擔(dān)保且多有隱蔽的地方融資平臺(tái)貸款，是由中央財(cái)政代辦發(fā)行的債券，中央政府是第一債務(wù)人。地方融資規(guī)模引發(fā)的擔(dān)憂至今一年有余，仍無(wú)法清算出其準(zhǔn)確數(shù)字，有諸多獨(dú)立學(xué)者估計(jì)高達(dá)10萬(wàn)億左右，而融資平臺(tái)數(shù)量、壞賬風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模等也不明確。

按照銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)，去年地方政府融資平臺(tái)未償還債務(wù)為人民幣7.38萬(wàn)億元，增加3.05萬(wàn)億元。這一數(shù)據(jù)占2009年新增人民幣貸款的32%，以及地方政府財(cái)政收入的49.8%?？梢钥闯?，地方投資主要依賴銀行信貸，而債務(wù)償還建立在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)基礎(chǔ)之上，即以不斷上漲的地價(jià)與財(cái)政收入保障。但若經(jīng)濟(jì)周期逆轉(zhuǎn)，信用風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)急劇放大。因此，不應(yīng)該一味以成本低廉的信貸推動(dòng)持續(xù)增長(zhǎng)，因?yàn)橐磺杏闪鲃?dòng)性推動(dòng)的增長(zhǎng)都可能會(huì)形成泡沫。

目前，中央要求在弄清情況之前停止向地方融資平臺(tái)提供支持，但這種政策約束并不能完全解決缺少制度管理的地方融資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)該盡快建立地方政府債務(wù)管理的體系和制度，規(guī)范地方政府的投資行為。此前，即使在地方融資風(fēng)險(xiǎn)暴露后，個(gè)別省仍然宣布了12萬(wàn)億的投資計(jì)劃，其他省市也相繼推出。這些投資計(jì)劃多未受到上級(jí)政府和地方人大的約束。因此，如果不建立一套制約機(jī)制，無(wú)法徹底杜絕地方投資沖動(dòng)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我們認(rèn)為，至少應(yīng)該盡快要求地方政府提高債務(wù)透明度，并對(duì)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行改革，將預(yù)算和直接債務(wù)之外的財(cái)政信息公布于眾。還要通過(guò)立法的形式，對(duì)地方債務(wù)水平進(jìn)行量化約束，避免地方政府過(guò)度舉債轉(zhuǎn)嫁給下屆政府或?qū)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級(jí)部門轉(zhuǎn)嫁，成為一家無(wú)限責(zé)任公司，最終將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給民眾。

希臘債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起的歐洲危機(jī)表明，刺激經(jīng)濟(jì)的“拯救者”現(xiàn)在成為被拯救的對(duì)象。大部分國(guó)家正在緊縮開支，將債務(wù)降到安全的水平。我們不能機(jī)械地根據(jù)國(guó)際負(fù)債率警戒線來(lái)判斷中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)水平，因?yàn)橹袊?guó)地方存在龐大的隱形債務(wù)。因此，為了防范在經(jīng)濟(jì)下行周期引起債務(wù)償還能力的下降，中國(guó)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地方政府也應(yīng)該緊縮開支，并不應(yīng)繼續(xù)舉債。而且特別需要指出的是，一些地方傾向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、保障性住房等民生方面則輕量投入，這種投資模式需要改變，同時(shí)也要避免債務(wù)壓力可能導(dǎo)致對(duì)公共服務(wù)投入的壓縮，這是轉(zhuǎn)型中的一大挑戰(zhàn)。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示我們需要加大相關(guān)改革的力度，這包括分稅制帶來(lái)的財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等、不受約束的地方投資沖動(dòng)、地方政府缺乏正規(guī)融資渠道、商業(yè)銀行市場(chǎng)化改革等?！坝酗L(fēng)險(xiǎn)就嚴(yán)打，風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)暴露就放縱”的粗放式管理需要加以改變。正是因?yàn)檫@樣的不協(xié)調(diào)、不合理、權(quán)責(zé)不明的局面，放縱了一些追求政績(jī)的地方政府的投資，并反過(guò)來(lái)捆綁了經(jīng)濟(jì)政策，比如依賴土地的地方財(cái)政阻礙了對(duì)地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控并吹大地產(chǎn)泡沫、地方債息壓力影響利率政策等，這是風(fēng)險(xiǎn)的源頭。

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